Справа № 387/569/17
Номер провадження по справі 2-а/387/14/17
12 жовтня 2017 року смт. Добровеличківка
Добровеличківського районного суду , Кіровоградської області у складі суду:
Головуючого судді Майстер І. П.
при секретарі судового засідання Поляруш С.Ю.
участю представника позивача ОСОБА_1
представника відповідача (в режимі відеоконференції) ОСОБА_2
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративний позов ОСОБА_1 до старшого державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 про скасування постанови про закриття справи на підставі п. 1 ст. 247, ст. ст. 253, 284 КУпАП від 23.06.2017 року за №86-ДК/0028ПО/08/01/-17 та зобов'язання прийняти постанову про закриття справи виключно на підставі п.1 ч.1 ст. 247 КУпАП, -
Позивач звернувся до суду з позовом до відповідача про скасування постанови про закриття справи на підставі п. 1 ст.247, ст. ст. 253, 284 КУпАП від 23.06.2017 за № 86-ДК/0028ПО/08/01/-17 та зобов'язання прийняти постанову про закриття справи виключно на підставі п.1 ч.1 ст.247 КУпАП. Позовні вимоги мотивовані тим, що 23 червня 2017 року старший державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 виніс постанову відносно ОСОБА_1 про закриття адміністративної справи № 86-ДК/0028ПО/08/01/-17 з підстав ст.253, п.3 ч.1, ч.2 ст. 284 КУпАП. Вважає дану протиправною, оскільки ніякого самовільного заняття земельної ділянки не було, а тому і відсутні підстави для будь-якого адміністративного провадження. Також ОСОБА_1М, на законних підставах заперечував щодо проведення будь-яких перевірок земельних ділянок, оскільки підстав встановлених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності " у перевіряючого не було. За результатами перевірки складений протиправний акт обстеження земельної ділянки від 23.06.2017 за № ДК/0028ПО/08/01/-17. Крім того має місце порушення вимог абз.9 ч.2 ст.13 Закону України "Про оцінку землі", оскільки дана норма передбачає обов'язкове проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки у разі визначення збитків, що не було зроблено під час розгляду справи про адміністративне правопорушення. Разом з тим позивач постійно сплачує орендну плату за оренду землі, а також податки до податкових органів. Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідачем порушено право на захист позивача, а також надати пояснення і докази у зв'язку із спростуванням обставин, які слугували підставою для складення протоколу про адміністративне правопорушення. Отже вважає, що постанова про закриття справи про адміністративне правопорушення є протиправною та підлягає скасуванню у зв'язку із чим просив закрити справу про адміністративне правопорушення виключно на підставі п.1 ч.1 ст.247 КУПАП у зв'язку із недоведеністю обставин правопорушень.
Представник позивача в судовому засіданні позов підтримав у повному обсязі, обґрунтував його обставинами викладеними у позовній заяві зазначаючи про не обґрунтованість прийнятої постанови про адміністративне правопорушення.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечувала, просила відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 пояснивши, що у позивача відсутнє порушене право в розумінні положень КАС, а відтак позов не підлягає задоволенню, оскільки позивач оскаржує постанову про закриття справи про адміністративне правопорушення. Даний оскаржуваний документ, яким закривається адміністративна справа не є рішенням суб'єкта владних повноважень на підставі якого до особи можуть бути застосовані ті чи інакші дії, прийняття даного процесуального документу свідчить виключно про те, що вирішення подальших питань стосовно встановлених в ході перевірки фактів знаходиться поза межами повноважень Держгеокадастру, а відтак не може породжувати будь-яких зобов'язань у позивача, що в свою чергу могло б трактуватись як порушення його прав і свобод. Більш того, завершальним етапом реалізації повноважень інспектора в рамках проведеної перевірки є прийняття такої постанови і будь-яке подальше втручання інспектора законодавством не передбачено. Стосовно позиції позивача щодо протиправності дій інспектора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області допущених при проведені перевірки, вважають вищезазначену позицію позивача не обґрунтованою та не доведеною, оскільки Головне управління є повноважним органом, що здійснює перевірку дотримання вимог земельного законодавства, а будь-які посилання позивача на протиправність дій інспектора, виконання яких на нього прямо покладено нормами чинного законодавства та наказом Головного управління, є абсолютно недоцільними. Оскарження нормативно-правових актів або їх окремих положень, зокрема стосовно наданих посадовим особам повноважень, не є предметом розгляду даної судової справи. Стосовно проведення відповідачем перевірки, то вона проведена на підставі наказу від 12.06.2017 № 86 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», а також з урахуванням листа Управління служби безпеки України у Кіровоградській області від 23.05.2017 №61/КЗЕ/3291/нт. Перевірка проводилась уповноваженим інспектором, за участю оперуповноваженого Управління служби безпеки України в Кіровоградській області ОСОБА_4 та оперуповноваженого Управління служби безпеки України в Кіровоградській області ОСОБА_5 у присутності голови ТОВ Агрофірма «Світанок» ОСОБА_6. За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 86-ДК/86/АП/09/01-17. За результатами перевірки було встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки (порушення стаття 125 Земельного кодексу України) про що складено протокол про адміністративне правопорушення (стаття 53-1 КУпАП самовільне зайняття земельної ділянки). Розгляд справи про адміністративне правопорушення відбувся 23.06.2017 за результатом чого було винесено постанову про закриття справи №86-ДК/0028ПО/08/01 /-17 у зв'язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення. Підставою закриття слугувало наявність в порушенні ознак злочину, відповідальність за який передбачена частиною першою статті 197-1 Кримінального кодексу України. Постанова про закриття справи від 23.06.2017 № 86-ДК/0028ПО/08/01/-17 складена старшим інспектором з контролю за використання та охоронною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 прийнята з дотриманням вимог чинного законодавства та є такою, що не підлягає скасуванню (відповідно знову ж таки до норм чинного законодавства). Вищезазначені дії були здійсненні, а документи оформлені Головним управлінням за результатами врахування усіх істотних умов та питань, які можуть мати відношення до предмету перевірки. Обов'язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність у особи, що її використовує, правовстановлюючих документів на цю земельну ділянку, а відсутність таких документів на час винесення постанови №86-ДК/0028ПО/08/01-17 свідчить про самовільне зайняття земельної ділянки. Матеріали позовної заяви також підтверджують факт використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів та жодним чином не спростовують зміст постанови про закриття справи. Посилання позивача на сплату орендної плати як підставу продовження використання земельної ділянки є безпідставним та необґрунтованим. Звернули увагу на те, що ТОВ Агрофірма "Світанок" зерталось до Господарського суду Кіровоградської області з позовною заявою про визнання укладеною додаткової угоди до договору оренди від 17.03.2010 041036900005, укладеного між товариством з обмеженою відповідальністю Агрофірма "Світанок" та Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області, зареєстрованого в Добровеличківському відділі КРФ ЛЛ "Центр ДЗК", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 17.03.2010 № 041036900005, на тих самих умовах, які були передбачені договором оренди землі у редакції, запропонованій позивачем у прохальній частині позову. Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 26.01.2017 по справі №912/4418/16 в задоволенні позову позивачу відмовлено у повному обсязі та постановою Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 06.04.2017 залишено в силі рішення суду першої інстанції. Відтак, позивачем не було дотримано статті 33 Закону України "Про оренду землі", а саме процедури для поновлення договору, що виключає можливість поновлення договору оренди землі. Звернення ж позивача у жовтні 2016 до Головного управління щодо поновлення договору на той саме строк і на тих саме умовах свідчить про недотримання позивачем визначеної статті 33 Закону України "Про оренду землі" спеціальної процедури. Оскільки додаткова угода до договору у визначений законом строк сторонами не була укладена, договір припинив свою дію. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, а не державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності. У зв'язку з чим доводи позивача щодо порушень норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є недоречними адже даний Закон жодним чином не стосується тих правовідносин що склалися між позивачем та Головним управлінням. Таким чином, будь-які порушення прав, свобод та інтересів позивача з боку Головного управління Держгеокдастру у Кіровоградській області відсутні.
Заслухавши пояснення сторін, дослідивши письмові докази, суд вважає встановленими наступні фактичні обставини справи та відповідні їм правовідносини :
Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області винесено наказ № 86 від 12.06.2017 року «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок розташованих на території Кіровоградської області (в тому числі земельної ділянки кадастровий номер 3521786000:02:000:9074, а.с.10-12).
На підставі зазначеного наказу , а також з врахуванням листа Управління Служби безпеки України у Кіровоградській області від 23.05.2017 №61/КЗЕ/3291/нт, уповноваженим інспектором, за участю оперуповноваженого Управління служби безпеки України в Кіровоградській області ОСОБА_4 та оперуповноваженого Управління служби безпеки України в Кіровоградській області ОСОБА_5, у присутності голови ТОВ Агрофірма «Світанок» ОСОБА_6, 23.06.2017 проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства ТОВ «Агрофірма» Світанок» в особі голови ОСОБА_6, за результатами якої було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 86-ДК/86/АП/09/01-17 ( а.с.13-14).
За результатами перевірки було встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки, про що 23.06.2017 складено протокол про адміністративне правопорушення № 86-ДК/0030П/07/01/-17 відносно голови ТОВ "АФ Світанок" ОСОБА_1 за порушення ч. 1 ст. 116, ст. ст. 125,126 Земельного кодексу України та ч. 16 ст. 1 ЗУ " Про державний контроль за використанням та охороною земель". Відповідальність за вчинене правопорушення передбачена ст. 53-1 КУпАП та п. б ч. 1 ст. 211 Земельного кодексу України ( а.с. 16).
Старший державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного Управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 23.06.2017 виніс постанову № 86-ДК/0028ПО/08/01/-17 про закриття справи про адміністративне правопорушення, яке вчинив ОСОБА_1. Підставою закриття слугувало наявність в порушенні ознак злочину, відповідальність за який передбачена частиною першою статті 197-1 Кримінального кодексу України ( а.с. 17).
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
В свою чергу, оскаржувана постанова про закриття справи від 23.06.2017 породжує для позивача певні правові наслідки. Протокол про адміністративне правопорушення є виключно носієм доказової інформації про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, тобто обов'язковим документом, на підставі якого приймається відповідне рішення. Порушення прав позивача, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України виникає у зв'язку з прийняттям відповідачем постанови про адміністративне правопорушення на підставі протоколу про адміністративне правопорушення.
Крім того, суд зазначає, що обов'язковою ознакою рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, як предмета адміністративного спору, є прямий (безпосередній) вплив рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на правовий статус фізичної чи юридичної особи, тобто обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків.
Прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, як правило, є результатом вчинення ряду дій.
Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Дії суб'єкта владних повноважень - активна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення майна, затримання особи тощо).
Отже, за змістом наведених правових норм, ключовим моментом є виникнення правовідносин, що мають активний вплив на права і обов'язки фізичних та юридичних осіб; припиняють, змінюють чи породжують певні правові наслідки для цих осіб.
У такому випадку реалізується компетенція видавця акта як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, умовою для захисту порушених прав є наявність таких порушених прав.
Отже суд не приймає до уваги доводи сторони відповідача, що оскаржувана постанова про закриття справи №86-ДК/0028ПО/08/01 /-17 не є рішенням суб'єкта владних і не може породжувати будь-яких зобов'язань у позивача, що в свою чергу могло б трактуватись як порушення його прав і свобод.
Відповідно до ст.247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: 1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення; 2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку; 3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність; 4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони; 5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення; 6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність; 7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу; 8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або нескасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також повідомлення про підозру особі у кримінальному провадженні по даному факту; 9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
Відповідно до ст.253 КУпАП якщо при розгляді справи орган (посадова особа) прийде до висновку, що в порушенні є ознаки злочину, він передає матеріали прокурору, органу досудового слідства або дізнання.
Як вбачається з оскаржуваної постанови від 23.06.2017 справа про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 була закрита з посиланням на положення п.1 ст.247,253, 276-278, 283 п.3 ч.1, 2 ст.284 КУпАП. При цьому в мотивувальній частині постанови зроблено висновок, що в порушенні, вчиненому ОСОБА_1, є ознаки складу злочину, передбаченого ст.197-1 КК України.
В судовому засіданні представник відповідача пояснила, що адміністративне провадження закрито у зв'язку із відсутністю події і складу адміністративного правопорушення. Суд зазначає, що відсутність самої події адміністративного правопорушення - діяльність особи не є такою, що могла б розцінюватися як правопорушення. Склад правопорушення - наявність об'єктивних та суб'єктивних ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним правопорушенням. Відсутність хоча б однієї з ознак означає відсутність складу в цілому.
Якщо вважати, що справу про адміністративне правопорушення закрито з підстав, передбачених п.1 ст.247 КУпАП, як про це зазначала в судовому засіданні сторона відповідача, то вказаним пунктом передбачено закриття провадження у справі за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення. Водночас у протоколі зазначається суперечливе (протилежне) формулювання, що ОСОБА_1 порушив вимоги ч.1 ст. 116, п."б" ч.1 ст.211, ч.1 ст. 212, ст.ст. 125, 126 Земельного Кодексу України, ст.1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель " та ст. 53-1 КУпАП. В подальшому в оскаржуваній постанові зазначається, що відповідальність за вчинене правопорушення передбачена ст.53-1 КУПАП та п.1 ст.197-1 КК України.
Крім того, відповідно до ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката.
З пояснень позивача, які викладені в адміністративному позові, встановлено, що відповідачем не надано можливості ОСОБА_1 залучити до участі в справі захисника.
Також як вбачається з матеріалів справи, протоколи про адміністративне правопорушення стосовно ОСОБА_1 складені посадовою особою відповідача, однак при цьому у протоколах відсутні пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а отже також порушено право позивача подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, а також право на роз'яснення йому прав і обов'язків, передбачених статтею 268 цього Кодексу.
Тому відповідач зробивши висновок у постанові про закриття провадження у справі про наявність в діях ОСОБА_1 адміністративного правопорушення за ст. 53-1 КУПАП та в подальшому закривши справу про адміністративне правопорушення на підставі п.1.ст.247 КУПАП допустив суперечливість, взаємовиключність та протиправність винесення даної постанови. А отже із зазначених підстав постанову про закриття провадження у справі від 23.06.2017 №86-ДК/0028ПО/08/01 /-17 необхідно скасувати.
Щодо правомірності підстав проведення перевірки, то суд зазначає, що згідно ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходами державного нагляду є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до ст. 4 зазначеного Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів органами, уповноваженими здійснювати державний нагляд (контроль), які встановлюються виключно законами України.
За ч.1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення....
Як вбачається з матеріалів справи підставою для проведення позапланової перевірки слугував наказ Дергеокадастру від 12.06.2017 №86 про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності ( а.с. 10).
Суд зазначає, що складення протоколу та матеріалів про адміністративне правопорушення не вимагає обов'язкового проведення позапланової перевірки. Предмет спору стосується правомірності прийняття постанови про закриття справи на підставі п. 1 ст.247, ст. ст. 253, 284 КУпАП від 23.06.2017 за № 86-ДК/0028ПО/08/01/-17.
Крім того вимога позивача про закриття провадження у справі виключно за відсутністю в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення на підставі п.1 ч.1 ст.247 КПАП задоволенню не підлягає, як така, що заявлена у не передбачений ст.162 КАС України спосіб.
Також суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність критеріям, закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, не може втручатися у дискреційні повноваження відповідних органів та перебирати на себе їх функції.
Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.
Таким чином, позовні вимоги щодо підстав проведення позапланових заходів відповідачем, обґрунтованості визначення завданих збитків, щодо обставин сплати податків та орендної плати, винесення іншої постанови про закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, розцінюються судом саме як вимога про втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною 1 статті 9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, суд, оцінюючи спірні дії відповідача, виходить з критеріїв оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, встановлених ч. 3 ст. 2 КАС України, до яких, зокрема, відносяться вчинення дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дії.
Керуючись ст.ст. 6, 11, 17-18, 19, 71, 159, 160-163,171-2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов ОСОБА_1 до старшого державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 про скасування постанови про закриття справи на підставі п. 1 ст.247, п.3.ч.1 ст. 284 ст.ст. 253, 276-278, 283, 284 КУпАП від 23.06.2017 року за №86-ДК/0028ПО/08/01/-17 та зобов'язання прийняти постанову про закриття справи виключно на підставі п.1 ч.1 ст. 247 КУпАП - задовольнити частково.
Визнати протиправною та скасувати постанову у справі про адміністративне правопорушення №86-ДК/0028ПО/08/01/-17 від 23 червня 2017 року про закриття справи відносно ОСОБА_1 за п. 1 ст. 247, п.3 ч.1 ст.284, ст.ст. 253, 276-278, 283, 284 КУпАП.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Постанова може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Добровеличківський районний суд Кіровоградської області протягом десяти днів з дня отримання її копії.
Суддя Добровеличківського
районного суду Кіровоградської області ОСОБА_7