10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua
Головуючий у 1-й інстанції: Семенюк М.М.
Суддя-доповідач:Франовська К.С.
іменем України
"18" вересня 2017 р. Справа № 806/1238/17
Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Франовської К.С.
суддів: Іваненко Т.В.
Кузьменко Л.В.,
за участю секретаря судового засідання Нероди І.В.,
позивача, представника відповідача та третьої особи,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "20" червня 2017 р. у справі за позовом ОСОБА_3 до Управління Держпраці у Житомирській області, треті особи: Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області , Ліквідаційна комісія Житомирського міськвідділу УМВС України в Житомирській області про визнання протиправним ненадання інформації, зобов'язання вчинити дії ,
У травні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Управління Держпраці у Житомирській області, в якому просив:
- визнати протиправними дії щодо ненадання достовірної, точної та повної інформації на його запит про отримання інформації від 20.04.2017 року ;
-зобов'язати Управління Держпраці у Житомирській області притягнути до відповідальності посадових осіб ліквідаційної комісії Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області та УМВС України в Житомирській області за порушення чинного законодавства про працю , зазначені в заяві від 10.04.2017 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що він не погоджується з відповіддю Управління Держпраці у Житомирській області від 14.04.2017 року №19/190/П-404 на його звернення від 10.04.2017 року, в якій зазначено, що Державна служба України з питань праці та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо накладення штрафів на посадових осіб органів внутрішніх справ. Окрім того, позивач зазначає, що відповідач не надав повну інформацію на його запит про отримання інформації від 20.04.2017 року, так як питання яке ставилось у запиті належить саме до компетенції відповідача, що підтверджується аналізом його відповіді та чинним законодавством. Крім того позивач вважає, що у діях відповідача вбачається грубе порушення його права на отримання інформації, реалізація якого визначається ст.ст. 3; п. 2 ч.1 ст.4, п.6 ч.1 ст.14 та 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та ч.2 ст.34 Конституції України (право вільно збирати інформацію).
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 20.06.2017 року у позові відмовлено.
Не погоджуючись з вказаною постановою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказану постанову та прийняти нову про задоволення позову.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з наступних підстав.
Судом встановлено, що 10.04.2017 року ОСОБА_3 звернувся до Управління Держпраці у Житомирській області із заявою щодо порушення посадовими особами органів внутрішніх справ Житомирської області вимог законодавства про працю, та просив притягнути до відповідальності начальника Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області ОСОБА_4 (на даний час є головою Ліквідаційної комісії Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області), та голову Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області ОСОБА_5 та повідомити його письмово у встановленому законом порядку і строк про результати прийнятого рішення. (а.с.6).
14.04.2017 року Управлінням Держпраці у Житомирській області надано відповідь на вказане звернення. У відповіді зазначено, що згідно п.п. 1 п. 3 Положення Управління Держпраці у Житомирській області (далі - Управління), затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27.03.2015 року №340, основним завданням Управління є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсації, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Враховуючи зазначене, Управління здійснює заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання законодавства з охорони праці та про працю юридичними особами та фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю працівників, відносини з якими оформлені трудовим договором. При цьому, зазначено, вказано, що Державна служба України з питань праці та її територіальні органи не наділені повноваженнями нагляду та контролю за порядком проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, в тому числі грошовим забезпеченням їх, яке регулюється окремим законодавством, України (а.с.7).
20.04.2017 року ОСОБА_3 повторно звернувся до відповідача із запитом на отримання публічної інформації , у якому просив відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" надати інформацію:
"1. Хто здійснює заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання законодавства з охорони праці та про працю - в разі порушення його посадовими особами органів внутрішніх справ (які являються юридичними особами), враховуючи п.п. 1 п. 3 Положення Управління, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України № 340 від 27.03.2015 року та п. 3 Положення про Управління Держпраці у Житомирській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці №8 від 04.02.2016. (обов'язково зазначити якими нормативними актами це передбачено).
2. Хто наділений правом нагляду контролю за порядком проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, зокрема дотриманням посадовими особами ОВС законодавства про працю та відпустки (обов'язково зазначити якими нормативними актами це передбачено).
3. Хто притягує до відповідальності за порушення динного законодавства про працю та відпустки посадових осіб органів внутрішніх справ, зокрема накладає адміністративний штраф, передбачений ст. 41 КУпАП (обов'язково зазначити якими нормативними актами це передбачено)."(а.с.8)
На вказаний запит 26.04.2017 року відповідач надав позивачу відповідь, в якій вказав на свої повноваження та повідомив, що не володіє запитаною інформацією, зокрема, хто наділений правом нагляду за порядком проходження служби особами рядового іначальницького складу органів внутрішніх справ, в тому числі щодо дотримання посадовими особами ОВС законодавства про працю та відпустки (а.с.9).
Вважаючи дії відповідача щодо відмови у притягненні до відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ протиправними, а надану відповідь на запит про отримання публічної інформації неповною та недостовірною , позивач звернувся до суду.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що позовні вимоги є безпідставними, оскільки під час розгляду справи не встановлено порушення прав позивача, і позивачем не доведено належними та допустимими доказами наявність порушень з боку відповідача.
Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Згідно доводів позивача посадові особи органів внутрішніх справ порушили вимоги ст. 28 Закону України "Про відпустки" та ст. 115 КЗпП України, у зв'язку з чим він, посилаючись на за ст. 41 КУпАП та ст. 256 КЗпП України, просив суд зобов'язати відповідача на підставі вказаних норм притягнути до відповідальності голів Ліквідаційної комісія УМВС України в Житомирській області та Ліквідаційної комісії міського .відділу УМВС України в Житомирській області.
Як встановлено судом та не заперечується сторонами, порушення своїх прав позивач пов'язує з проходженням служби в органах внутрішніх справ.
Згідно до ст. 18 Закону України "Про міліцію"( чинного до 07.11.2015 р.) порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затверджуваним Кабінетом Міністрів України.
Згідно п. 10 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 року № 114 (далі Положення №114) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ користуються всіма соціально-економічними, політичними та особистими правами і свободами, виконують усі обов'язки громадян, передбачені Конституцією та іншими законодавчими актами, а їх права, обов'язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами органів внутрішніх справ і цим Положенням.
Пунктом 11 Положення №114 визначено, що прямі начальники зобов'язані дбати про безпечні умови служби підлеглих, надавати їм реальні можливості для службового, культурного й морального зростання, створювати належні умови для побуту і відпочинку. При цьому має враховуватися думка колективу органу внутрішніх справ, забезпечуватися гласність і соціальна справедливість.
Питання надання відпустки працівникам органів внутрішніх справ регулює Розділ VI Положення № 114.
Згідно п. 26 Положення №114 начальники та інші службові особи органів внутрішніх справ несуть персональну відповідальність за суворе дотримання вимог цього Положення та інших нормативних актів з питань проходження служби і роботи з кадрами. Порушене право особи рядового або начальницького складу підлягає негайному поновленню, а службові особи, з вини яких допущено таке порушення, притягаються до відповідальності в установленому законодавством порядку.
При цьому, Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ, затвердженим Законом України від 22 лютого 2006 р. визначено сутність службової дисципліни, обов'язки працівників органів внутрішніх справ стосовно її додержання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень.
Службова дисципліна - додержання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України. Дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
Згідно з Дисциплінарним статутом персональну відповідальність за стан службової дисципліни несе начальник. Він зобов'язаний бути прикладом у дотриманні законності, службової дисципліни, бездоганному виконанні вимог Присяги працівника органів внутрішніх справ, статутів, наказів, норм моралі, професійної та службової етики, розвивати і підтримувати в підлеглих свідоме ставлення до виконання службових обов'язків, честь і гідність, заохочувати ініціативу, самостійність, старанність у службі, уміло застосовувати заходи дисциплінарного впливу.
Таким чином, питання надання відпустки позивачу та притягнення до відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ врегульовано Положенням №114 та Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ, затвердженим Законом України від 22 лютого 2006 р.
Тому, суд першої інстанції дійшов правильних висновків, що у відповідача відсутні повноваження щодо притягнення голів Ліквідаційних комісій УМВС України в Житомирській області та міського відділу УМВС України в Житомирській області до відповідальності за ст. 256 КЗпП України, якою визначено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Згідно ч.2 цієї статті відповідальність у вигляді штрафу несуть юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю.
Апеляційний суд також погоджується також з висновками суду першої інстанції, що у відповідача відсутні підстави для притягнення вказаних осіб до відповідальності за ст. 41 КУпАП , якою передбачено відповідальність про порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці.
Зокрема, за приписами ч.1 цієї статті передбачена відповідальність за порушення встановлених термінів виплати пенсій, стипендій, заробітної плати, виплата їх не в повному обсязі, терміну надання посадовими особами підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та фізичними особами - підприємцями працівникам, у тому числі колишнім, на їхню вимогу документів стосовно їх трудової діяльності на даному підприємстві, в установі, організації чи у фізичної особи - підприємця, необхідних для призначення пенсії (про стаж, заробітну плату тощо), визначеного Законом України "Про звернення громадян", або надання зазначених документів, що містять недостовірні дані, порушення терміну проведення атестації робочих місць за умовами праці та порядку її проведення, а також інші порушення вимог законодавства про працю.
При цьому, апеляційний суд звертає увагу на те, що згідно ч.1 ст. 221 КпАП справи про адміністративні правопорушення, передбачені частинами першою - четвертою та сьомою статті 41 КпАП Ураїни розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.
Отже, враховуючи наведені норми права, проходження позивачем служби в органах внутрішніх справ, повноваження відповідача, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що у відповідача відсутні повноваження щодо притягнення до відповідальності посадових осіб ліквідаційної комісії Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області та УМВС України в Житомирській області за порушення прав позивача .
Окрім того, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що вирішення питань щодо притягнення винних осіб до відповідальності за порушення законодавства про працю належить до виключної компетенції відповідача та не належить до компетенції адміністративного суду, а відтак, суд не повноважний перебирати на себе функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій у вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та не може його зобов'язувати приймати рішення, які входять до його компетенції. Тобто, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, не може втручатися у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.
Апеляційний суд погоджується також з висновками суду першої інстанції, що Управлінням Держпраці у Житомирській області при надані позивачу відповіді на запит про отримання інформації на підставі Закону України "Про доступ до публічної інформації", не були порушені вимоги вказаного закону.
Згідно ч. 1 ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон України № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Пунктом 1 частини 1 статті 22 Закону України № 2939-VI визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, коли розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
Згідно ч. 3 ст. 22 Закону України № 2939-VI розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
Згідно матеріалів справи, Управлінням Держпраці в Житомирській області відповідь на запит ОСОБА_3 про доступ до публічної інформації від 20.04.2017 року було направлено 26.04.2017 року за вихідним № 19/138/П-10 .
У вказаній відповіді щодо пункту 1 запиту позивача від 20.04.2017 року Управлінням Держпраці у Житомирській області повідомлено, що відповідно до п.п. 1 п. 3 Положення Управління, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27.03.2015 року № 340, передбачено, що основним завданням Управління є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Враховуючи зазначене Управління здійснює заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання законодавства з охорони праці та про працю юридичними особами та фізичними особами-підприємцями, які використовую найману працю працівників, відносини з якими оформлені трудовим договором. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 38 Закону України від 14.10.1992 року № 2694-XII «Про охорону праці» визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці здійснює державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці. Відповідно до п. 2.1 Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду, затвердженого наказом МНС України від 11.08.2011 року № 826 (далі - Положення) Державний нагляд (контроль) здійснюється шляхом проведення посадовими особами Держгірпромнагляду України згідно з цим Положенням перевірок (обстежень) установ, підприємств, організацій, їх відокремлених підрозділів, філій, представництв, юридичних осіб, фізичних осіб, що використовують найману працю (далі - суб'єкти господарювання), у тому числі окремих вироацію. Відмова відповідача надати достовірну, точну та повну інформацію становить порушення цієї норми, оскільки така відмова не була необхідною у демократичному суспільстві
У відповіді на пункт 2 запиту позивача від 20.04.2017 року відповідачем зазначено , що Управління Держпраці у Житомирській області не володіє запитуваною інформацією.
На пункт 3 запиту від 20.04.2017 року Управління Держпраці у Житомирській області надало відповідь, що за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених ч. 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України та ч. 2-7 ст. 53 Закону України "Про зайнятість населення" на суб'єктів господарювання та роботодавців накладаються штрафи. Штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи) відповідно до Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 року № 509. Справи про притягнення до адміністративної відповідальності за порушення чинного законодавства про працю, які передбачені ч. 1, 2, 3, 4 ст. 41 КУпАП, розглядаються районними судами.
Таким чином, враховуючи наведені норми права, повноваження відповідача та те, що правовідносини, що виникли між позивачем, як особою публічної служби, та УМВС України в Житомирській області, а також міським відділом УМВС України в Житомирській області, врегульовані спеціальним законодавством, зокрема Законом України від 20.12.1990 року № 565-XII "Про міліцію" (далі - Закон України № 565-ХІІ), Положенням проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою КМ УРСР від 29.07.1991 року № 114 (далі - Положення № 114), які не відносяться до законодавства про працю в розумінні положень статті 4 КЗпП України, Управління Держпраці України в Житомирській області надало о відповідь позивачу на запитувану ним інформацію у відповідності до вимог Закону України № 2939-VI.
Суд першої інстанції правильно визначив, що відповідач не є розпорядником інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє,і зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.
Узагальнюючи викладене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний звязок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення позову.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції визнає, що судом першої інстанції, при вирішенні даного публічно-правового спору, правильно встановлено обставини справи та ухвалено законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, постанова суду першої інстанції ґрунтується на повно, обєктивно і всебічно зясованих обставинах, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування постанови суду першої інстанції немає.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "20" червня 2017 р. без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя К.С. Франовська
судді: Т.В. Іваненко
Л.В. Кузьменко
Повний текст cудового рішення виготовлено "20" вересня 2017 р.
Роздруковано та надіслано:р.л.п.
1- в справу:
2 - позивачу/позивачам: ОСОБА_3 АДРЕСА_1,10029
3- відповідачу/відповідачам: Управління Держпраці у Житомирській області вул.Шевченка,18-А,м.Житомир,10008
4-третій особі: Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області - вул.Старий Бульвар,5/37,м.Житомир,10014,
5- Ліквідаційна комісія Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області - вул. Л. Українки 17,м. Житомир,10017
6- представник позивача: ОСОБА_6 - АДРЕСА_2