ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
19 січня 2017 року № 826/5778/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Келеберди В.І., суддів Данилишина В.М., Качура І.А., розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Громадської організації «Експертиза реформ» до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення.
Громадська організація «Експертиза реформ» звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України та просить суд визнати протиправним та скасувати Порядок державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 09.02.2016 № 359/5 та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 09.02.2016 № 200/28330, зі змінами, внесеними наказом Міністерства юстиції України від 18.02.2016 № 460/5, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.02.2016 № 254/28384 (далі - Порядок).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Порядок є таким, що не відповідає законодавству України, прийнятий без проведення консультацій з громадськістю, порушує і обмежує встановлені законом права, свободи і законні інтереси Позивача, виданий із порушенням вимог законодавства що є підставою для визнання його протиправним та скасування.
На думку позивача, відповідач вийшов за межі своїх повноважень, визначивши у Порядку норми, що можуть встановлюватись лише Законами України.
Міністерство юстиції України проти позову заперечило з підстав, що викладені в письмових запереченнях, які містяться в матеріалах справи.
В судовому засіданні позивач підтримав позовні вимоги, а відповідач просив відмовити в задоволенні адміністративного позову.
Судом на підставі ч. 4 ст. 122 КАС України ухвалено про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.
В силу ч. 1 ст. 41 КАС України суд під час судового розгляду адміністративної справи здійснює повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу. У разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва,
09.02.2016 Міністерством юстиції України видано наказ № 395/5 «Про затвердження Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи», який зареєстровано Міністерством юстиції України 09.02.2016 № 200/28330.
18.02.2016 Міністерством юстиції України видано наказ № 460/5 «Про внесення змін до Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи», який зареєстровано Міністерством юстиції України 18.02.2016 № 254/28384.
Вважаючи Порядок таким, що суперечить чинному законодавству, та порушує права та охоронювані законом інтереси, позивач звернувся до суду з метою їх захисту з даним адміністративним позовом.
Окрім того, 27.05.2016 через канцелярії суду надійшло клопотання від представника відповідача про залишення адміністративного позову без розгляду. Клопотання обґрунтовано тим, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції» особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється протягом року з дня припинення відповідної діяльності представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності.
Посилаючись на те, що позов від імені позивача подано особою, на яку розповсюджується обмеження після припинення діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави, визначене Законом України «Про запобігання корупції», відповідач просив суд залишити позов без розгляду.
Судом ухвалено вирішити заявлене клопотання під час розгляду справи по суті.
Оцінивши наявні документи в матеріалах справи, з урахуванням пояснень позивача, заперечень відповідача, суд за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому та об'єктивному досліджені доказів дійшов до наступних висновків.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основні засади утворення та організації діяльності органів виконавчої влади врегульовано Законом України «Про центральні органи виконавчої влади».
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України. Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.
Згідно з п.1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 року №228 (далі - Положення № 228), Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом міністрів України.
Міністерство юстиції України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України.
Відповідно до пункту 10 Положення № 228 Міністерство юстиції України у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази та здійснює організацію і контроль за їх виконанням.
Нормативно-правовим актом, який відповідно до Конституції та законів України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб, їхньої символіки (у випадках, передбачених законом), громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців є Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» (далі - Закон).
Відповідно до ч. 3 ст. 14 Закону, документи в електронній формі подаються заявником через портал електронних сервісів у порядку, визначеному Міністерством юстиції України в Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи.
Згідно з ч. 6 ст. 25 Закону Порядок державної реєстрації, підготовки та оформлення рішень про реєстрацію громадських формувань, символіки та проведення інших реєстраційних дій визначається Міністерством юстиції України в Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи.
З метою реалізації зазначених положень Закону, який спрямовано на забезпечення децентралізації та демонополізації адміністративних сервісів у сфері реєстрації бізнесу шляхом передачі цих функцій місцевим органам влади та нотаріусам, Міністерством юстиції України затверджено оскаржуваний Порядок.
Затверджений Міністерством юстиції України Порядок визначає процедуру проведення відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань що не мають статусу юридичної особи, права та обов'язки суб'єктів у сфері державної реєстрації.
За таких обставин, накази Міністерства юстиції України від 09.02.2016 № 359/5 та від 18.02.2016 № 460/5 якими затверджено Порядок державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та зміни до нього, прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 3 ст. 117 Конституції України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, установленому законом.
Згідно з п. 6 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (зі змінами і доповненнями) (далі - Положення № 731) та відповідно до п. 2 Указу Президента України від 03.10.1992 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (зі змінами і доповненнями) (далі - Указ), державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю покладено на Міністерство юстиції України.
Відповідно до пп. 8 п. 4 Положення № 228 Міністерство юстиції України здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації.
Згідно з абзацом 2 п. 1 Положення № 731 державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведення правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Процедуру скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі - скасування рішення про державну реєстрацію), дату виключення з державного реєстру нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі - державний реєстр) нормативно-правового акта, рішення про державну реєстрацію якого скасовано, опублікування рішення про скасування державної реєстрації, оскарження скасування рішення про державну реєстрацію визначає Порядок скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, зареєстрований Наказом Міністерства юстиції України від 31.07.2000 N 32/5, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 31.07.2000 р. за N 458/4679 (далі - Порядок №32/5).
Так, відповідно до п. 3 Порядку №32/5 скасування рішення про державну реєстрацію застосовується до нормативно-правових актів, які пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України або його територіальних органах, а також зареєстрованих нормативно-правових актів, визнаних судом незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, та нечинними.
Згідно з п. 4 Порядку №32/5 підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта є:
- виявлення обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта;
- набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили повністю або в окремій його частині;
- одержання повідомлення від спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", або про припинення дії регуляторного нормативно-правового акта або окремих його положень відповідно до статті 28 цього Закону;
- одержання висновку Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Міністерства юстиції України, головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї та практиці Європейського суду з прав людини;
- виявлення порушень або недотримання вимоги пункту 16 Положення органом, що видав нормативно-правовий акт;
- інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.
Пунктом 6 Порядку №32/5 передбачено, що перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійснюється органом державної реєстрації у разі надходження пропозицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян та з власної ініціативи.
При надходженні пропозицій орган державної реєстрації їх аналізує, здійснює перегляд нормативно-правового акта, щодо якого надійшла пропозиція, на відповідність чинному законодавству станом на дату перегляду та приймає відповідне рішення залежно від результатів перегляду.
Зазначена вимога не поширюється на випадки одержання повідомлення від спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", або про припинення дії регуляторного нормативно-правового акта або окремих його положень відповідно до статті 28 цього Закону.
Наведене в сукупності свідчить про існування законодавчо передбаченої чітко визначеної процедури скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.
Додатково суд звертає увагу, що відповідно до п. 13 Положення №731 у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт:
а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire;
б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:
порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;
виходить за межі компетенції органу, що його видав;
містить норми, що призводять або можуть призвести до вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень;
не відповідає вимогам законодавства про мови;
суперечить установленому порядку ведення діловодства;
видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (на підставі повідомлення Держпідприємництва);
в) не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій;
г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки;
д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.
Відповідно до п. 17 Положення № 731 рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв'язку з: виявленням обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта; набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині; одержанням повідомлення від ДРС про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" або повідомлення ДРС про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень відповідно до частини восьмої статті 28 зазначеного Закону; одержанням висновку Мін'юсту, головних територіальних управлінь юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини; виявленням порушень або недотримання вимоги пункту 16 цього Положення органом, що видав нормативно-правовий акт.
Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.
Оскільки відповідачем при здійснення оскаржуваної державної реєстрації наказів Міністерства юстиції України від 09.02.2016 № 395/5 та від 18.02.2016 не встановлено підстав для відмови у її здійсненні, суд приходить до висновку про її правомірність, а відтак підстави для скасування державної реєстрації таких наказів відсутні.
З урахуванням вищенаведеного в сукупності, суд приходить до висновку, що накази Міністерства юстиції України від 09.02.2016 № 395/5 «Про затвердження Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи» та від 18.02.2016 № 460/5 «Про внесення змін до Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи» підлягали державній реєстрації згідно з Указу Президента України від 03.10.1992 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731, а відтак позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дії чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з ч. 1 ст. 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Таким чином, обставину щодо фактичного порушення суб'єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести позивач належними і допустимими доказами.
Аналогічна позиція підтверджується і змістом окремих рішень Конституційного Суду України, зокрема, рішення № 6-рп/1997 від 25.11.1997 за конституційним зверненням громадянки щодо офіційного тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституцій України та ст.. 248-2 ЦПК України та рішенні № 9-рп/1997 від 25.12.1997 за конституційним зверненням громадян щодо офіційного тлумачення с. 55, 64, 124 Конституції України. Зі змісту вказаних рішень випливає, що кожен має право звернутися до суду. Якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення права та свобод.
Суд звертає увагу, що позивачем не надано доказів, які б свідчили, що факт прийняття оскаржуваного Порядку порушує його інтереси.
Стосовно клопотання представника відповідача щодо залишення позову без розгляду суд відмовляє у його задоволенні та зазначає, що позов громадської організації «Експертиза реформ» підписано Головою координаційної ради зазначеної громадської організації ОСОБА_1, якого наказом Міністерства юстиції України від 23.09.2014 призначено на посаду начальника Головного управління юстиції у Харківський області та наказом Міністерства юстиції України від 25.12.2015 звільнено з займаної посади.
Разом з тим положеннями ст. 6 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Частиною другою ст. 50 КАС України передбачено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства. Установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.
У даному випадку позивачем виступає громадська організація «Експертиза реформ», керівником якої згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осі, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є ОСОБА_1
Таким чином, позовну заяву від імені юридичної особи подано законним представником - її керівником.
Окрім того, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції» особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється протягом року з дня припинення відповідної діяльності представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності.
Представництво інтересів позивача у суді, згідно з наданих довіреностей, здійснювалося ОСОБА_2 та ОСОБА_3
За таких обставин, суд приходить до висновку про відсутність підстав для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до статті 155 КАС України.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Із системного аналізу вище викладених норм та обставин суд прийшов до висновку, що позов Громадської організації «Експертиза реформ» до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення є безпідставним, необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.
Оскільки адміністративний позов задоволенню не підлягає, то судові витрати позивачу не відшкодовуються.
Керуючись ст. ст. 17, 69-71, 94, 160-165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Головуючий суддя В.І. Келеберда
Судді В.М. Данилишин
І.А. Качур