12 вересня 2017 р. Справа № 814/1012/17
Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.
Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду
у складі:
головуючого - Ступакової І.Г.
суддів - Бітова А.І.
- Лук'янчук О.В.
при секретарі - Татарин Б.Т.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 червня 2017 року по справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області до Дослідного господарства «Зорі над Бугом» Науково-виробничого центру «Соя» Національної академії аграрних наук України про надання дозволу на проведення позапланового заходу, -
Головне управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області звернулось до суду з адміністративним позовом до Дослідного господарства «Зорі над Бугом» Науково-виробничого центру «Соя» Національної академії аграрних наук України про надання дозволу на проведення позапланового заходу державного нагляду ДГ «Зорі на Бугом» у порядку та строки, встановлені чинним законодавством.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 червня 2017 року у задоволенні позову Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області відмовлено.
В апеляційній скарзі Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області ставиться питання про скасування судового рішення, в зв'язку з тим, що воно постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 04 вересня 2015 року Управління ветеринарної медицини в Вознесенському районі проведено перевірку ДП «ДГ «Зорі на Бугом», під час якої встановлені порушення: 1) не укладено угоду на спеціальну утилізацію відходів; 2) територія ферми не огороджена по всьому периметру; 3) на території ферми утримуються інші види тварин і птиці; 4) відсутні експертні висновки про корма і воду; 4) не проводиться промобробка спеціального одягу; 5) відсутній забійно-санітарний пункт; 6) не укладено угоду з свиногосподарством на якість дезінфекції.
Керівник ДП «ДГ «Зорі над Бугом» з виявленими порушеннями погодився.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що пунктом 3 ч.1 ст. 3 ЗаконуУкраїни «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що окрім іншого, до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду. Разом з тим, суд першої інстанції дійшов до висновку, що будь-яких підстав, за яких суд може призначити проведення позапланового заходу державного нагляду, зазначеним Законом не передбачено взагалі та відсутні таки підстави у КАС України, а також у будь-яких інших нормативно-правових актах, а відтак відсутність законодавчо визначених підстав призначення судом позапланового заходу позбавляє суд можливості задовольнити позов. Також, судом першої інстанції зазначено, що інший підхід, при якому б суд мав право призначати позаплановий захід із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, взагалі без будь-яких підстав, лише на звернення контролюючого органу, було б спотворенням принципу верховенства права та суперечило меті та завданню Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Колегія суддів погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до абз.2 ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державним наглядом (контролем) є діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до абз.3 ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи державного нагляду (контролю) можуть бути плановими та позаплановими, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
У відповідності до п.1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року №667, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.
До основних завдань Держпродспоживслужби у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів серед іншого віднесено здійснення державного нагляду за тваринами, харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів; здійснення ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності.
Згідно пп.3 п.4 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та кормів, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, карантину та захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів бере участь у проведенні санітарно-епідеміологічних розслідувань, спрямованих на виявлення причин та умов, що призводять до виникнення і поширення інфекційних хвороб, у тому числі через харчові продукти, групових та індивідуальних харчових отруєнь, масових неінфекційних захворювань (отруєнь) та радіаційних уражень, випадків порушення норм радіаційної безпеки, санітарних правил роботи з радіоактивними речовинами, іншими джерелами іонізуючих випромінювань, та вживає заходів до їх усунення відповідно до законодавства.
Пунктом 7 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів передбачено, що Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Згідно ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю):
1) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба);
2) за письмовою заявою суб'єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
3) за рішенням суду;
4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Інструкцією щодо профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, яка затверджена Міністерством аграрної політики та продовольства України 05 березня 2014 року №81 визначено, що африканська чума свиней (Pestis africana suum, хвороба Монтгомері) - висококонтагіозна вірусна хвороба, яка перебігає гостро, підгостро, хронічно безсимптомно й характеризується лихоманкою, геморагічним діатезом, ціанозом шкіри, некродистрофічними змінами паренхіматозних органів і високою летальністю, що призводить до значних економічних збитків. Вірус африканської чуми свиней не становить небезпеки для людини.
В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що відсутність державного контролю за діяльністю у галузі ветеринарної медицини може призвести до розповсюдження АЧС, що є негативним масовим явищем, а тому наполягає на наданні дозволу на проведення позапланового заходу.
Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції що відмова у позові стала наслідком відсутності законодавчо визначених підстав призначення судом позапланового заходу перевірки. Тобто, якби суд мав право призначати позаплановий захід із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності взагалі без будь-яких підстав, лише на зверненням контролюючого органу, вказана ситуація була б спотворенням принципу верховенства права та суперечила меті та завданню Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
В даному випадку вірним є і застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин принципу «якості закону», на яку неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.
Так, у рішенні по справі Круслена від 24 квітня 1990 року зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте, надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.
Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» від 14 червня 2007 року).
Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Волохи проти України» від 02 листопада 2006 року).
У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.
Разом з тим, розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду суперечить ст. 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів зауважує на тому, що обставини, на які посилається апелянт, зазначаючи про необхідність проведення позапланового заходу державного нагляду епізоотичною ситуацію стосовно африканської чуми свиней та фіксування у відповідача під час проведення попередніх перевірок порушень є загальними та були відомі законодавцю на час прийняття Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
За атких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що ухвалюючи Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» законодавець перед усім переслідував цілі обмеження діяльності контролюючих органів, з метою спрощення адміністрування та зменшення навантаження на малий та середній бізнес, виявлення неефективних механізмів системи державного контролю (нагляду) та реформування їх.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, у зв'язку з чим апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 195, 196, п.1 ч.1 ст. 198, ст. 200, п.1 ч.1 ст. 205, ст. 206, ч.5 ст. 254 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області залишити без задоволення, постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 червня 2017 року залишити без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Повний текст судового рішення виготовлений 13 вересня 2017 року.
Головуючий: І.Г. Ступакова
Судді: А.І. Бітов
О.В. Лук'янчук