Справа № 815/4128/17
11 вересня 2017 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Завальнюка І.В.,
за участю секретаря - Маковейчук Т.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просить суд визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), з подальшою передачею у власність загальною площею 1,70 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення на території Піщанської сільської ради Балтського району Одеської області (за межами населеного пункту); скасувати рішення відповідача від 03.07.2017 № Б-10536/0-5790/6-17; зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розробку вищевказаної технічної документації із землеустрою від 01.06.2017 згідно вимог ст.118 ЗК України та без застосування постанови КМУ № 413 від 07.06.2017.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в квітні 2017 р. він звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1,7 га на території Піщанської сільської ради Балтського району Одеської області. У відповідь відповідачем було відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв'язку з тим, що бажана до відведення земельна ділянка вже сформована (сформована проектною організацією на замовлення покійного діда позивача). В червні 2017 р. позивач повторно звернувся до відповідача із клопотання про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), з подальшою передачею у власність загальною площею 1,7 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення на території Піщанської сільської ради Балтського району Одеської області (за межами населеного пункту). Однак рішенням від 03.07.2017 № Б-10536/0-5790/6-17 відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), з подальшою передачею у власність земельної ділянки, оскільки бажана земельна ділянка відсутня в переліку земельних ділянок, який формується відповідно до Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413. На думку позивача такі дії відповідача є незаконними, оскільки відповідач застосував нові положення до правовідносин, які виникли до набрання ними чинності. Так, новий порядок надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), з подальшою передачею у власність, не поширюється на осіб, які розпочали такий процес до набрання цією Стратегією чинності, а тому до даних правовідносин слід застосувати ст. 118 ЗК України.
До суду з'явився позивач, який позовні вимоги із викладених вище підстав підтримав у повному обсязі та просив задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити з підстав, викладених у письмових запереченнях проти адміністративного позову. Згідно письмових заперечень на адміністративний позов, на адресу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області 20.04.2017 № Б-7780/0/5-17 надійшло клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,70 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення держаної власності Піщанської сільської ради Балтського району Одеської області (за межами населених пунктів) із земель запасу. За результатами розгляду даного клопотання Головне управління листом від 13.05.2017 № Б-7780/0-4038/6-17/ повідомило заявника про те, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки держаної чи комунальної власності відповідно до положень, визначених ст. 122 Земельного кодексу України. Також Головне управління розглянуло клопотання позивача від 01.06.2017 вх. №Б-10534/0/5-17 про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), з подальшою передачею у власність загальною площею 1,70 га, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення на території Піщанської сільської ради, Балтського району, Одеської області, (за межами населених пунктів). Головне управління листом від 03.07.2017 № Б-10536/0-5790/6-17 проінформувало позивача, що постановою Кабінету міністрів України від 07.06.2017 № 413 затверджено «Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», за якою під час передачі земельних ділянок с/г призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації, Держегокадастр та його територіальні органи повинні надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру. З огляду на те, що бажана до відведення земельна ділянка в наведеному переліку відсутня, Головне управління обґрунтовано відмовило позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Вислухавши пояснення учасників процесу та дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про необґрунтованість адміністративного позову та відсутність підстав для його задоволення.
Судом встановлено, що 01.06.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління із клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,70 га на території Піщанської сільської ради Балтського району Одеської області (за межами населених пунктів) із додатками (копіями паспорту, довідки про присвоєння іпн, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та витяг з Держаного земельного кадастру про земельну ділянку № 5120686900:01:001:0860).
У відповідь листом від 03.07.2017 № Б-10536/0-5790/6-17 Головне управління відмовило у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, пославшись на приписи ст. 118 Земельного кодексу України та постанову Кабінету міністрів України від 07.06.2017 № 413, якою затверджено «Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними».
Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд вважає зазначену відмову обґрунтованою, а позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню у зв'язку з наступним.
Зі змісту відповіді Головного управління від 03.07.2017 № Б-10536/0-5790/6-17 вбачається, що відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації повинні надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадстру.
Пунктом «а» частини 3 статті 22 Земельного кодексу України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність громадянам, серед іншого, для ведення особистого селянського господарства.
Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
На підставі пункту «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства не більше 2,0 гектара.
В силу вимог частини 4 статті 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований статтею 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_2 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною 7 зазначеної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. N 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.
Метою Стратегії є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.
Основними завданнями Стратегії є: впровадження засад стратегічного менеджменту в систему управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності; забезпечення оптимального використання земель, зокрема з урахуванням регіональних програм і планів розвитку територій, генеральних планів населених пунктів; підвищення рівня прозорості та публічності під час формування та реалізації державної земельної політики; підвищення рівня обізнаності населення, землевласників і землекористувачів щодо проблем деградації земель та сталого землекористування; запобігання деградаційним процесам ґрунтового покриву, підвищення рівня родючості ґрунтів; проведення рекультивації порушених земель.
Пріоритетами управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними є: забезпечення паритету інтересів суспільства, територіальних громад та держави під час здійснення повноважень з розпорядження землями; передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності переважно на умовах оренди на строк не більш як сім років; передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду виключно на земельних торгах (в тому числі тих, строк дії оренди яких припиняється), крім установлених законом випадків; оформлення державними підприємствами, установами та організаціями права користування земельними ділянками, які ними фактично використовуються, у строк до 1 січня 2018 року; забезпечення здійснення заходів з охорони земель, збереження і відтворення родючості ґрунтів; забезпечення відкритості, прозорості, прогнозованості, передбачуваності, послідовності діяльності Мінагрополітики та Держгеокадастру під час формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин; запобігання виникненню корупційних факторів.
Органами, що забезпечують реалізацію Стратегії, є Мінагрополітики, Держгеокадастр, інші міністерства та центральні органи виконавчої влади, які беруть участь у розробленні проектів нормативно-правових актів з питань реалізації Стратегії.
Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.
Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:
формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за такою формулою: Sбп = Sаук х 0,25, де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області; Sаук - площа земельних ділянок, право оренди на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;
щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;
надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції;
враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.
Згідно розміщеній на офіційному веб-сайті ГУ Держгеокадастр в Одеській області http://land.gov.ua/info/perelik-dilianok інформації про земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які включено до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області, в Балтському районі Одеської області буде виставлено 39 земельних ділянок загальною площею 492,6005 га, однак бажана ОСОБА_1 земельна ділянка в означеному переліку відсутня.
На підставі викладеного суд дійшов висновку про обґрунтованість рішення ГУ Держгеокадастр в Одеській області від 03.07.2017 № Б-10536/0-5790/6-17, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки у власність площею 1,70 га для ведення селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення на території Піщанської сільської ради Балтського району Одеської області (за межами населеного пункту), оскільки місце розташування об'єкта не відповідає вимогами прийнятого відповідно до Земельного кодексу України нормативно-правового акту - Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ним, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. N 413.
При цьому суд критично оцінює доводи позивача про те, що означений нормативно-правовий акт не підлягав застосуванню у спірних правовідносинах з огляду на те, що позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області 01.06.2017 за вх. № Б-10534/0/5-17, тоді як вказана Стратегія набрала чинності лише 17.06.2017 (Офіційне опублікування: Урядовий кур'єр, 2017, 06, 17.06.2017 N 112; Офіційний вісник України, 2017, N 51 (30.06.2017), ст. 1569).
Так, в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
Надання зворотної дії в часі нормативно-правовим актам може бути передбачено шляхом прямої вказівки про це в законі або іншому нормативно-правовому акті (рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 р. по справі N 1-7/99)
В даному випадку Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ним передбачає, що у разі надання дозволів на розроблення документації із землеустрою територіальними органами Держгеокадастру до набрання чинності цією Стратегією на умовах, що суперечать положенням цієї Стратегії, затвердження такої документації здійснюється до кінця кварталу, що настає за кварталом, в якому була схвалена ця Стратегія.
Поряд із тим, частина 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачає місячний строк для розгляду державним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування відповідного клопотання громадянина, тобто кінцевий термін розгляду ГУ Держгеокадастру в Одеській області клопотання ОСОБА_1 від 01.06.2017, з урахуванням перебігу, припадав на 03.07.2017 (01.07.2017 - субота).
Таким чином, враховуючи, що до набрання чинності Стратегією удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ним ГУ Держгеокадастру в Одеській області відповідного дозволу на розроблення документації ОСОБА_1 не надавалося, - ГУ Держгеокадастру в Одеській області на момент розгляду клопотання позивача діяло у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема з урахуванням означеної Стратегії та у суворій відповідності до неї.
Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у ст.2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.
Постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні суд приймає у справах, де відповідач допустив неправомірну бездіяльність за умови обов'язку вчинити певну дію. В цьому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач, але не може втручатися в його компетенцію.
На підставі викладеного, не підлягають до задоволення й похідні позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розробку вищевказаної технічної документації із землеустрою від 01.06.2017 згідно вимог ст.118 Земельного кодексу України та без застосування постанови Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017.
Керуючись ст.ст. 158-163 КАС України, суд
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.
Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі в 10-денний строк з дня отримання копії постанови апеляційної скарги.
Повний текст постанови складено 13 вересня 2017 року.
Суддя І.В. Завальнюк