29 серпня 2017 рокуЛьвів№ 876/7620/17
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
при секретарі судового засідання - Куціль С.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Рахівського районного суду Закарпатської області від 16 червня 2017 року у справі за його позовом до Рахівської міської ради Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - ОСОБА_2, про визнання рішення міської ради недійсним, -
У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Рахівської міської ради Закарпатської області (далі - Міська рада) в якому просив:
визнати недійсним рішення Міської ради «Про надання дозволу на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у приватну власність громадянам, внесення змін в рішення №120 від 05.04.2011, відміну рішення №448 від 27.11.2012, №120 від 18.12.2006 та №153 від 29.01.2007» від 04.01.2013 №477, яким, зокрема, надано дозвіл ОСОБА_2 на виготовлення проекту відведення земельної ділянки у приватну власність площею 1,0024 га для ведення особистого селянського господарства в м.Рахів по вул. Вільшинській (біля будинку №94) (далі - Рішення, Земельна ділянка відповідно);
зобов'язати відповідача відповідно до ст.119 Земельного кодексу України (далі - ЗК) передати позивачу у приватну власність Земельну ділянку площею 0,60 га.
В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що починаючи з 2012 року він неодноразово звертався до міського голови про передачу у власність Земельної ділянки, в результаті чого 19.11.2012 отримав витяг з протоколу №54 засідання постійної комісії з питань регулювання земельних відносин та містобудування від 15.11.2012, згідно якого на його звернення стосовно надання дозволу на виготовлення документації на спірну Земельну ділянку було надано роз'яснення, що до поданої заяви потрібно подати будь-які підтверджуючі документи щодо її користування. Поміж тим, Міська рада без згоди ОСОБА_1 надала дозвіл ОСОБА_2 на виготовлення проекту відводу Земельної ділянки у приватну власність, в тому числі і на ту частину, якою зі слів позивача він користується, тобто цілу ділянку площею 1,0024 га не розділивши дану ділянку по частинах. Хоча на переконання позивача він має першочергове право на приватизацію. Зазначає, що про прийняте Рішення він дізнався 06.06.2017 після отримання копії витягу з нього.
Постановою Рахівського районного суду Закарпатської області від 16 червня 2017 року у справі №305/893/17в задоволенні заявленого позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив позивач, який покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду таким обставинам, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю. В апеляційній скарзі покликається на обставини викладені в позовній заяві, яким суд не дав належної правової оцінки. Додатково зазначає, що 28.02.2017 він повторно звернувся до Міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки у власність, розгляд якої відкладено через судове обмеження до вирішення іншої справи по суті, тому поки відповідне питання не вирішено ОСОБА_2 відповідно до наданого їй дозволу може завершити розробку проекту землеустрою для відведення у власність усієї спірної Земельної ділянки, що суттєво порушує його права та інтереси.
Сторони про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином та просили про розгляд справи за їх відсутності.
Третя особа в судове засідання не з'явилась про дату, час та місце розгляду справи повідомлена належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких міркувань.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що Рішення прийняте відповідачем відповідно до наданих йому повноважень та жодним чином не порушує прав та інтересів позивача, який права власності чи користування спірною Земельною ділянкою, у встановленому законом порядку, не набув. Крім того, зазначив, що у питаннях передання земельної ділянки у власність громадян суд не може підміняти інший орган до компетенції, якого належить вирішення подібних питань, так як такі дії можуть свідчити про втручання суду у дискреційні повноваження Міської ради.
Такі висновки цього суду є правильними, однак потрібно звернути увагу і таке.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Відповідно до ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з ч.1 ст.2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Наведеними положеннями встановлено, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
Статтею 6 КАС визначено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином, підставами для визнання актів недійсними, є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеної законом компетенції органу, який видав (затвердив) цей акт. Крім того, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та законних інтересів позивача. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч.1 ст.4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Суди, розглядаючи справи цієї категорії, повинні ураховувати інтереси сторін і вирішувати такі спори залежно від установленого та на підставі закону.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Рішенням ОСОБА_3 надано дозвіл на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення Земельної ділянки у приватну власність для ведення особистого селянського господарства (а.с.3).
ОСОБА_1 посилаючись на незаконність наданого дозволу у формі Рішення просить визнати таке недійсним, оскільки згода на виготовлення проекту землеустрою спірної Земельної ділянки відбулася без його відома, що відповідно і призвело до порушення його прав, так як він, є законним користувачем частини цієї ділянки.
Згідно зі ст.13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відповідно до статей 142-145 Основного Закону до матеріальної основи органів місцевого самоврядування належить, зокрема, земля, управління якою здійснюють територіальні громади через органи місцевого самоврядування в межах їх повноважень шляхом прийняття рішень.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
У п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин - прийняття Рішення) визначено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, ЗК та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Чинний ЗК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин - прийняття Рішення) є одним із таких законів, норми якого встановлюють підстави набуття права на землю шляхом передачі ділянок у власність або надання їх у користування (ч.2 ст.116).
Відповідно до ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з пунктами «а», «б» ст.12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
За змістом частин 1, 3, 4 ст.116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Статтею 118 ЗК визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до змісту ч.6 цієї статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями ч.7 вказаної статті ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
За змістом частин 8, 9 ст.118 ЗК проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частини 10, 11 ст.118 ЗК).
Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами (клопотаннями) для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст.118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури відведення земельних ділянок» від 02.07.2013 №366-VII були внесені зміни до ст.118 ЗК, які направлені на спрощення процедури відведення земельних ділянок у власність, зокрема запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб'єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.
Ці правові норми у взаємозв'язку із п.34 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР надають Міській раді як органу який здійснює управління землею на відповідній території дискреційне (самостійне) право на вирішення відповідного кола питань в межах закону. Тобто, дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення.
При цьому, при дотриманні Міською радою приписів законодавства, суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій) - Рішення, передбаченими ч.3 ст.2 КАС, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані Конституцією України та законами України органу місцевого самоврядування.
Враховуючи наведене прийняте відповідачем Рішення за своєю правовою природою не породжує виникнення у особи, якій надано дозвіл на виготовлення проекту відведення Земельної ділянки права власності на таку ділянку, зазначений дозвіл є всього лиш наслідком виконання дотримання особою порядку звернення за таким дозволом.
Прийняття оскаржуваного Рішення не позбавляє позивача права, за умови дотримання ним вище перелічених вимог, також звернутися до Міської ради (що ним уже було неодноразово зроблено) із відповідною заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою частини спірної Земельної ділянки, при цьому додавши до такої заяви усі необхідні документи, оскільки посилання ОСОБА_1 на тривале понад 20 років користування Земельною ділянкою не може виступати єдиною та безпосередньою підставою для виникнення у особи права власності або права користування земельною ділянкою. Тривале користування є всього лиш умовою для застосування інших способів встановлення цих прав. Набувальна давність користування земельною ділянкою згідно з положеннями ст.119 ЗК є тільки підставою для звернення до органу державної влади або органу місцевого самоврядування з відповідним клопотанням щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку.
Підсумовуючи, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянта висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Керуючись статтями 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Рахівського районного суду Закарпатської області від 16 червня 2017 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.
Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді О. М. Гінда
В. В. Ніколін
Повний текст виготовлений 4 вересня 2017 року.