судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду Конєвої С.О. у справі №804/1698/16 за позовом ОСОБА_1 до Відповідача-1 Державної судової адміністрації України, до Відповідача-2 Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
20 червня 2017 р. Справа №804/1698/16
20 червня 2017р. у вказаній справі у колегіальному складі суддів - головуючий суддя - Конєва С.О., члени колегії - судді Олійник В.М., Турлакова Н.В. була прийнята постанова про відмову у задоволенні позову.
У відповідності до вимог ч.3 ст.25 Кодексу адміністративного судочинства України висловлюю з цього приводу свою окрему думку та вважаю, що даний позов підлягав задоволенню з наступних підстав.
Із матеріалів справи видно, що позивач є державним службовцем та працює в апараті Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду на посаді судового розпорядника з 20.10.2014р.
14.10.2014 року був прийнятий Закон України «Про прокуратуру», пунктом 5 Прикінцевих положень якого внесено зміни до ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та доповнено її новим абзацом другим, відповідно до якого розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду; посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців. Зазначені зміни набрали чинності 26.10.2014.
Тобто, з 26.10.2014 посадовий оклад позивача мав би бути перерахований відповідно до вказаного вище розрахунку, виходячи з посадового окладу судді, з урахуванням коефіцієнту 1,3.
28.03.2015 року набрав чинності Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд», яким було внесено зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції закону «Про забезпечення права на справедливий суд» - розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду. Посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.
Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України № 88-р від 24.02.2003 «Про віднесення посад працівників апарату судів загальної юрисдикції до відповідних категорій посад державних службовців» а саме п.п. «в» п.п.5 п.1 посади помічника голови, помічника заступника голови, помічників суддів місцевих судів; посади заступника керівника апарату, начальника відділу, головних спеціалістів, старших консультантів, головного бухгалтера місцевих судів; посади працівників апарату віднесені до п'ятої категорії посад державних службовців.
Відповідно до ч. з ст. 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється в розмірі 10 мінімальних заробітних плат.
Згідно ч. 3 ст. 8 Закону України Про Державний бюджет України на 2015 рік» у 2015 році мінімальна заробітна плата у місячному розмірі з 1 січня становила - 1 218 гривень, з 1 вересня -1378 гривень.
Тому, посадовий оклад судді місцевого суду в період з 01.05.2015 по 01.09.2015 становив - 12180 грн., в період з 01.09.2015 по 01.12.2015 - 13780 грн.
Згідно із внесеними законодавцем змінами посадовий оклад працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців мав становити в період з 01.05.2015 по 01.09.2015 - 3 654 грн., а в період з 01.09.2015 по 01.12.2015 - 4 134 грн. А з урахуванням коефіцієнту 1,3 посадовий оклад позивача мав становити в період з 01.05.2015 по 01.09.2015 - 4 750 грн. 20 коп., в період з 01.09.2015 по 01.12.2015 - 5 374 грн. 20 коп.
З довідки, наявної у справі видно, що посадовий оклад позивача з 26.10.2014р. становив у меншому розмірі, ніж передбачено ст.144 та ст. 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції чинній на момент виникнення спірних відносин.
Відповідно до ч.ч.1 та 4 ст.43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Кожен має право на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Обрана позивачем вільно праця пов'язана із проходженням ним державної служби в апараті суду.
Згідно зі ст. 33 Закону України "Про державну службу" від 16.12.1993 № 3723-ХІІ (чинного на момент виникнення та реалізації спірних відносин), оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю.
Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок.
Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов'язків.
Доплата за ранг провадиться відповідно до рангу, присвоєного державному службовцю.
Надбавка за вислугу років виплачується державним службовцям щомісячно у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і залежно від стажу державної служби у таких розмірах: понад 3 роки - 10, понад 5 років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - 30, понад 25 років - 40 відсотків.
Державним службовцям можуть установлюватися надбавки за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи, доплати за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників та інші надбавки і доплати, а також надаватися матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань.
Тобто, держава, виступивши замовником на проходження державної служби, запропонувала певні умови з оплати праці під час перебування на такій службі.
Намір держави покращити умови оплати праці державних службовців, зокрема працівників апарату суду, втілився у внесенні змін до законодавчих актів та встановленні більшого розміру посадового окладу, який має застосуватися при обчисленні таким особам заробітної плати.
При цьому, держава, прийнявши наведені вище законодавчі акти - Закон України «Про прокуратуру» та Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд», передбачаючи, що такі покращення умов оплати раці працівникам апарату суду потребуватимуть додаткових видатків із Державного бюджету України, зобов'язала відповідні органи державної влади у визначені строки вжити необхідних заходів для забезпечення реалізації внесених змін. Зокрема, відповідно до пункту 13 розділу ХІІІ Закону України «Про прокуратуру» в редакції від 14.10.2014 Кабінету Міністрів України:
1) у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону:
- привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
- забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом;
2) у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою:
- забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у розмірі, необхідному для забезпечення здійснення ним своїх повноважень;
- забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України "Про судоустрій і статус суддів".
Отже, держава передбачила чіткі механізми можливості реалізації оплати праці працівникам апарату суду в більшому розмірі. Водночас, право позивача на отримання заробітної плати у більшому розмірі, виходячи з нових посадових окладів, не було реалізовано через бездіяльність відповідальних за це органів державної влади з посиланням на відсутність відповідного фінансування та можливість зменшувати соціальні виплати у зв'язку із скрутним матеріальним становищем держави.
Тому, оскільки органи державної влади, які уособлюють в собі державу, належним чином не виконали покладених на них завдань, то це не може бути приводом для поширення на вказану обставину висловленого Європейським судом з прав людини міркування про фінансові труднощі держави, з якими вона зіткнулася, як на привід для невжиття заходів з реалізації вимог в даному випадку Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в частині оплати праці працівників апарату суду. Крім того, наявність фінансових труднощів у державі має бути належним чином у офіційний спосіб встановлена. В даному випадку відповідачами не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування у держави Україна фінансових труднощів, що унеможливили реалізацію вимог закону в частині оплати праці працівникам апарату суду відповідними органами держави. При цьому, суд враховує положення постанови Верховної Ради України від 21 травня 2015 року N 462-VIII "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод", яким схвалено Заяву Верховної Ради України про відступ від окремих зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, а саме: до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України. Однак, як видно з наведеного, держава Україна не відступала від взятих на себе зобов'язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, передбачені статтями 4,7,6. Тому, звуження прав позивача, зважаючи на вказану вище постанову Верховної Ради України, є також необґрунтованим.
Одночасно, слід зазначити, що постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 31.07.2015 року у справі № 826/4982/15, залишеною без змін Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.09.2015 року, було визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невнесення змін до постанови від 09.03.2006 року № 268.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частиною другою статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Європейський Суд з прав людини у рішенні від 28.03.2006 року за заявою №31443/96 у справі «Броньовський проти Польщі» зазначив, що принцип верховенства права зобов'язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.
Крім того, згідно з частиною шостою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
У своїх висновках Європейський суд з прав людини неодноразово нагадував, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу полягає в тому, що будь-яке втручання публічної влади в право на мирне володіння майном має бути законним: друге речення пункту 1 дозволяє позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а пункт 2 визнає, що держави мають право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів» (рішення у справах «Амюр проти Франції», «Колишній король Греції та інші проти Греції» та «Малама проти Греції»). «Майном» може бути як «існуюче майно», так і активи, включаючи вимоги, стосовно яких особа може стверджувати, що вона має принаймні «легітимні сподівання» на реалізацію майнового права (пункт 83 рішення від 12.07.2001 у справі Ганс-Адам ІІ проти Німеччини"). «Легітимні сподівання» за своїм характером повинні бути більш конкретними, ніж просто надія й повинні ґрунтуватися на законодавчому положенні або юридичному акті, такому як судовий вердикт (рішення у справі «Копецький проти Словаччини»).
У даному випадку легітимні сподівання позивача на отримання заробітної плати у більшому розмірі передбачені чинними нормами Законів України, тобто вони є конкретними. Таким чином на них поширюється режим «існуючого майна».
Крім того, Європейський Суд з прав людини у рішенні від 24.04.2015 за заявою №38667/06 у справі «Будченко проти України» наголосив, що відсутність механізму реалізації законодавчого положення становить втручання у право заявника за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (пункт 39). А у рішенні від 10.03.2011 у справі «Сук проти України» (заява № 10972/05) - вказав, що держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни. Однак, якщо законодавча норма, яка передбачає певні доплати, є чинною, а передбачені умови - дотриманими, державні органи не можуть відмовляти у їх наданні, доки законодавче положення залишається чинним (пункт 23).
У даному випадку мова йде не про додаткові доплати, а про оплату праці певної категорії державних службовців у встановленому Законом розмірі.
У пункті 26 рішення Європейського Суду з прав людини від 08.11.2005 року у справі «Кечко проти України» зазначено, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.
Разом з тим, пунктом 53 рішення Європейського Суду з прав людини від 26.09.2014 року у справі «Суханов та Ільченко проти України» наголошено, що першим і найголовнішим правилом статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання державних органів у право на мирне володіння майном має бути законним і повинно переслідувати легітимну мету «в інтересах суспільства». Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним по відношенню до переслідуваної мети. Іншими словами, має бути забезпечено «справедливий баланс» між загальними інтересами суспільства та обов'язком захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або осіб буде покладено особистий та надмірний тягар (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справі «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece) [ВП], заява № 25701/94, пп. 79 та 82, ЄСПЛ 2000-XII).
В пункті 55 рішення Європейського Суду з прав людини від 26.09.2014 року у справі «Суханов та Ільченко проти України» зазначено, що у цьому випадку відмова держави здійснити певні дії становила втручання в права заявників, передбачені статтею 1 Першого протоколу. Уряд не надав жодних пояснень цієї бездіяльності, яка тримала заявників у невизначеності. Таким чином, Суд не бачить жодних причин, чому органи влади не вжили заходів для визначення розміру надбавки до пенсії заявників і вважає це втручання невиправданим (див., з відповідними змінами, рішення у справі «Клаус і Юрій Кіладзе проти Грузії» (Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia), заява № 7975/06, від 2 лютого 2010 року; рішення у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), № 38677/06, від 24 квітня 2014 року).
Таким чином, державні органи допустили бездіяльність, що виразилася у невжитті заходів для виконання вимог Закону, яким було передбачено право позивача на отримання заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд». При цьому, органи Держави не вчинили жодних дій, направлених на зупинення дій вказаних норм Закону через неможливість Держави реалізувати норми Закону по підвищенню заробітної плати державним службовцям, не ініціювали питання про внесення відповідних змін до законодавства.
Конституційний Суд України неодноразово висловлював правову позицію щодо неможливості поставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету (рішення від 20.03.2002 № 5-рп/2002, від 17.03.2004 № 7-рп/2004, від 01.12.2004 № 20-рп/2004, від 09.07.2007 № 6-рп/2007).
Зокрема, у рішенні від 09.07.2007 року № 6-рп/2007 Конституційний Суд України вказав на те, що невиконання державою своїх соціальних зобов'язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави (підпункт 3.2).
Верховний Суд України у своїх рішеннях неодноразово вказував на те, що відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів, доплат, надбавок до них (постанови Верховного Суду України від 22.06.2010 р. у справі № 21-399во10, від 07.12.2012 р. у справі № 21-977во10, від 03.12.2010 р. у справі № 21-44а10).
Підпунктом 2 пункту 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру», так само, як і підпунктом 2 пункту 13 Перехідних положень Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд", Кабінету Міністрів України не надано права на визначення чи корегування розміру посадового окладу працівників апаратів судів, а лише вказано на необхідність приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність із зазначеними законами. У зв'язку з цим, зміна порядку застосування посадового окладу при обчисленні заробітної плати передбачена постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 644 "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" свідчить про вихід Кабінетом Міністрів України за межі своїх повноважень, адже розмір посадового окладу працівника апарату суду визначено безпосередньо у Законі.
Виходячи з правової позиції, наведеної в постанові Верховного Суду України від 22.05.2013 року (реєстраційний номер рішення в ЄДРСР 31701325), та висловленої Європейським судом з прав людини в рішенні від 08.11.2005 року у справі «Кечко проти України», право позивача на визначену Законом заробітну плату підлягає реалізації і захисту незважаючи на те, що законами про Державний бюджет України видатків на ці потреби не було передбачено.
Положення Бюджетного кодексу України та законів України «Про державну службу» і Закону України «Про оплату праці» не мають вищої юридичної сили при визначенні розміру оплати праці працівників апарату місцевих судів, оскільки означене питання урегульовано Законом України «Про судоустрій і статус суддів», що містить спеціальні норми з питань оплати праці працівників апарату місцевих судів.
Конституційний Суд України, ухвалюючи Рішення від 09.07.2007 № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян), звернув увагу Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України на необхідність додержання положень статей 1, 3, 6, 8, 19, 22, 95, 96 Конституції України, статей 4, 27, частини другої статті 38 Бюджетного кодексу України при підготовці, прийнятті та введенні в дію закону про Держбюджет. Зокрема, Конституційний Суд України зазначив, що «зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України, не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України (абзац перший пункту 5 мотивувальної частини).
У Рішенні від 22.05.2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України) Конституційний Суд України вказав, що Конституція України не надає закону про Держбюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів. Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.
Статтею 75 Конституції України визначено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
За приписами статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України, окрім іншого, належить прийняття законів.
За таких обставин, вважаю, що у разі відсутності у держави в особі її уповноважених органів механізму реалізації певного положення закону таке положення може бути скасоване, змінене або відтерміноване щодо часу набрання ним чинності, однак, лише шляхом прийняття відповідного закону Верховною Радою України.
Так, у спірних відносинах положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» залишались чинними з моменту введення їх в дію, жодні підстави для відтермінування їх реалізації не можуть бути визнані судом прийнятними. Таким чином, невиплата позивачу заробітної плати у розмірі, гарантованому Законом, у розумінні Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та за практикою Європейського Суду з прав людини становить втручання у право позивача на мирне володіння майном.
Враховуючи вищевикладене у своїй сукупності, вважаю, що заробітна плата позивача у період з період з 26.10.2014 року по 28.03.2015 року включно та за період з 29.03.2015 року до 09.09.2015 року мала розраховуватись виходячи з посадового окладу, визначеного частиною 1 статті 144 та абзацом другим частини першої статті 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд».
Суддя: С.О. Конєва