29 червня 2017 року м. Київ К/800/7629/17
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого Донця О.Є.,
суддів: Голяшкіна О.В.,
Шведа Е.Ю.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Автофест" на постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 29.12.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2017 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Автофест" до Управління з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві про визнання протиправним та скасування рішень, визнання незаконної перевірки,
У грудні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Автофест" звернулося до окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Управління з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві в якому просило:
- визнати рішення Управління з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві щодо проведення перевірки незаконним;
- визнати незаконною перевірку проведену Управлінням з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві в період з 15.10.2015 року по 16.10.2015 року;
- визнати незаконним та скасувати акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 16.10.2015 № 658.
Постановою окружного адміністративного суду міста Києва від 29.12.2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2017 року, у задоволенні позову Товариству з обмеженою відповідальністю "Автофест" було відмовлено.
У касаційній скарзі Товариство з обмеженою відповідальністю "Автофест", не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 29.12.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2017 року та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Автофест" задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судових рішень.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві на підставі наказу від 18.09.2015 року № 125 та посвідчення на проведення перевірки від 01.10.2015 року № 619, в період з 15.10.2015 року по 16.10.2015 року проведено планову перевірку додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб ТОВ «Автофест» за адресою: м. Київ, вул. Виборзька, 103.
За результатами проведення перевірки Управлінням з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві складено акт від 16.10.2015 року № 658.
Згідно із статтею 1, частиною 5 статті 4, частиною 1 статті 5, частиною 1 статті 6, частиною 7 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
Планові перевірки здійснювалися відповідачем на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.05.2015 року № 476-р «Про затвердження плану основних заходів цивільного захисту на 2015 рік», яким зобов'язано провести заходи щодо державного нагляду та контролю у сфері техногенної і пожежної безпеки шляхом проведення перевірки стану протипожежного захисту та техногенної безпеки: об'єктів, що належать суб'єктам господарювання з високим ступенем ризику від провадження господарської діяльності.
Постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.2012 № 306 затверджено «Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки», відповідно до яких до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику відносяться суб'єкти: які провадять діяльність з будівництва об'єктів IV-V категорії складності.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач проводить господарську діяльність (автосалон та станція технічного обслуговування) на території та у приміщені ПАТ «Газпромкомплект», яке віднесено до високого ступеня ризику від провадження господарської діяльності заданими критеріями: об'єкт на якому може перевищувати 100 і більше осіб.
Отже, вірними є твердження судів попередніх інстанцій про те, що ТОВ «Автофест» у відповідності до пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України № 306 є суб'єктом господарювання з високим ступенем ризику від провадження господарської діяльності.
Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання під розписку.
Відповідно до частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається суб'єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).
Статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право одержувати та знайомитися з актами державного нагляду (контролю), надавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта органу державного нагляду (контролю).
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що повідомлення про проведення перевірки від 21.09.2015 року №21/2686 отримано особисто директором ТОВ «Автофест» Мілевським М.М. 21.09.2015.
Також, згідно із наказом ТОВ «Автофест» від 12.10.2015 року на час проведення перевірки товариства відповідачем, уповноваженою особою призначено начальника охорони Лавренюка М.В, який в подальшому підписав акт перевірки без зауважень
Підсумовуючи вищевикладене колегія суддів приходить до висновку про те, що контролюючий орган був допущений до планової перевірки та перевірка проводилась за участю уповноваженою особи позивача.
Згідно позиції Верховного Суду України, викладеній в постанові від 24.12.2010 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Foods and Goods L.T.D." до Державної податкової інспекції у Калінінському районі м. Донецька, третя особа - Державна податкова адміністрація в Донецькій області, про скасування рішення про застосування штрафних (фінансових) санкцій, платник податків, який вважає порушеним порядок та підстави призначення податкової перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень податкового та іншого законодавства, дотримання якого контролюється контролюючими органами.
Відтак, позови платників податків, спрямовані на оскарження дій контролюючих органів при проведенні перевірок (в тому числі з викладення висновків в акті перевірки) можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту винесення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки.
Тобто, саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення податкового контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні податкової перевірки.
При цьому, як зазначено вище, перевірка проводилась з відома та в присутності уповноваженої особи ТОВ «Автофест».
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскільки контролюючим органом фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки, оспорювані дії щодо проведення перевірки та складання акта перевірки не є такими, що порушують права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов'язків.
Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, не заслуговують на увагу посилання позивача на застосування положень пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII, яким передбачено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України, оскільки застосоване у ньому поняття "контролюючі органи" не стосується усіх контролюючих органів, так як є зміною (доповненням) саме до Податкового кодексу України та не стосується Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідач не є «контролюючим органом» в розумінні Податкового кодексу України, а відтак, на відповідача не поширюються вимоги щодо обмеження перевірок, передбачені Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».
Судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що по відношенню до рішень суб'єктів владних повноважень, які є актами індивідуальної дії, спосіб захисту порушеного права у контексті можливості відновлення прав позивача залежить від того, чи є таке рішення діючим (чинним) і таким, що підлягає виконанню, або рішення є таким, що вичерпало свою дію (адміністративний акт є припиненим).
Позовні вимоги щодо скасування актів індивідуальної дії можуть стосуватися виключно діючих актів, оскільки задоволення таких вимог має наслідком позбавлення такого акта юридичної сили.
Колегія суддів зазначає, що спірний наказ про проведення документальної позапланової виїзної перевірки позивача за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії та станом на день судового розгляду справи призначений контролюючий захід вже проведено та складено за його результатами відповідний акт.
Отже, наказ відповідача на проведення перевірки є виконаним, тобто таким, що вичерпав свою дію, а відтак підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеній в постанові від 10.09.2013 у справі № 21-237а13, акт перевірки є документом, який лише підтверджує факт проведення перевірки, містить доказову інформацію про виявлені правопорушення та може бути наданий суду під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта і не зумовлює виникнення будь-яких прав та обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася.
Акт перевірки не є правовим актом індивідуальної дії, оскільки не є актом застосування норм права та не встановлює конкретні приписи, звернені до окремої особи.
Тобто, акт перевірки - це службовий документ, який стверджує факт проведення перевірки суб'єкта господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства, а його скасування не призведе до поновлення прав позивача у спірних правовідносинах.
Відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, предметом розгляду по суті в порядку адміністративного судочинства є не будь-які рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а лише ті, що породжують права та обов'язки учасників спірних відносин.
Судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів КАС має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. Однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Відповідно, дії суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо: по-перше, такі дії вчинені владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції і по-друге, оспорювані дії є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Суди попередніх інстанцій правильно встановили, що задоволення таких позовних вимог не призведе до поновлення порушеного права позивача, оскільки ні наказ ні акт відповідача не є юридично значимими для позивача.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Автофест" - залишити без задоволення, а постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 29.12.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2017 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Автофест" до Управління з надзвичайних ситуацій у Солом'янському районі ГУ ДСНС України у м. Києві про визнання протиправним та скасування рішень, визнання незаконної перевірки - без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: О.Є. Донець
О.В. Голяшкін
Е.Ю. Швед