Справа: № 810/2286/16 Головуючий у 1-й інстанції: Панова Г.В.
Суддя-доповідач: Бужак Н.П.
27 червня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Бужак Н. П.
Суддів: Костюк Л.О., Троян Н.М.
За участю секретаря: Івченка М.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного Управління ДСНС України у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року в справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Втортех» про застосування заходів реагування,-
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи ТОВ «Втортех», за адресою: м. Бровари, Київська область, вул. Богунського,26.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року позовні вимоги залишено без задоволення.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду у повному обсязі, позивач Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області подало апеляційну скаргу в якій просить постанову Київського окружного адміністративного суду скасувати та ухвалити по справі нову постанову про задоволення позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з'явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що в період з 17.06.2016 року по 30.06.2016 року посадовими особами Броварського районного відділу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області відповідно до наказу від 16.05.2016 року №186 та посвідчення про проведення перевірки №452 від 23.05.2016 року проведено планову перевірку з питань додержання вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки ТОВ «Втортех», розташованого у м. Бровари, вул. Богунського,26 Київська область.
За результатами проведеної перевірки складено акт №160 від 30.06.2016 року відповідно до якого встанволено, що господарська діяльність ТОВ «Втортех» ведеться з порушенням вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, що створює загрозу життю та здоров»ю людей.
30.06.2016 року позивачем винесено припис №22 відповідно до якого зобов»язано ТОВ «Втортех» у строк до 29.07.2016 року вжити відповідні заходи щодо усунення виявлених під час перевірки порушень.
Крім того, ГУ ДСНС України у Київській області 19.07.2016 звернулось до суду з даним позовом про застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-У .
Відповідно до статті 1 Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Заходами державного нагляду (контролю) - є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності, що передбачено частиною 1 статті 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частини 4 статті 4 Закону № 877 виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За приписами статті 39 Закону України "Про охорону праці" посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень, випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці, виконання певних робіт, застосування нових небезпечних речовин, реалізацію продукції, а також скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.
Згідно з пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Як зазначено в частині 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання. їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або. непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).
Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Як зазначено в частині 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання. їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або. непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).
Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Водночас, суд звертає увагу на те, що відповідно до частини 5 статті 4 Закону № 877 повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.
Згідно з пунктом 2 статті 12 Закону № 877 у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.
Відповідно до частини 7 статті 7 Закону № 877 на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обгрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Як встановлено судом першої інстанції, позивачем на підставі Акта від 30.06.2016 № 160 складено припис № 22 від 30.06.2016 про усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту.
Відповідно до змісту цього припису, TOB "Втортех" зобов'язано у строк до 29.07.2016 вжити заходи щодо усунення недоліків, які були виявлені під час здійснення перевірки згідно з переліком вказаним у приписі.
Частиною 8 статті 7 Закону № 877 встановлено, що припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання.
Таким чином, позивач спочатку застосував захід реагування інший, ніж захід у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, а саме склав припис, тим самими підтвердив про відсутність підстав для застосування інших видів заходів реагування.
Крім того, позивач, звернувшись з позовною заявою до суду, намагається застосувати ще один захід реагування у вигляді повного зупинення роботи TOB "Втортех", розташованого за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Богунського, 26.
Аналогічна правова позиція була викладена Вищим адміністративним судом України в ухвалі від 27 жовтня 2016 року у справі за №К/800/49917/15
При цьому, захід реагування у вигляді зупинення роботи даного підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Порушення, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, Кодексом не визначені, отже, віднесення до зазначеної категорії є оцінкою суб'єкта владних повноважень, а тому, в кожному окремому випадку суб'єкт владних повноважень має визначати чи створюють виявлені порушення дійсну реальну загрозу життю та здоров'ю людей у взаємозв'язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення даного питання.
Крім того, колегія суддів зазначає, що наявність загрози саме безпосередньо життю і здоров»ю людей (а не загрози виникнення пожежі) є обов»язковою умовою для застосування заходів реагування.
Конкретного переліку порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей у Кодексі не визначено, а отже дане поняття є оціночним. Отже, у даному випадку необхідно оцінити чи створює загрозу для життя та здоров»я людей відсутність пожежної сигналізації на підприємстві.
Як встановлено судом першої інстанції та дана обставина підтверджується матеріалами справи, на момент розгляду справи в суді першої інстанції 11.11.1016 року посадовими особами Головного управління ДСНС України у Київській області було здійснено позапланову перевірку дотримання ТОВ «Вторте» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної небезпеки, за наслідками якої складено акт від 11.11.2016 року №265.
Зі змісту акту вбачається, що відповідач добровільно усунув майже всі виявлені порушення, проте було встановлено, що будівлі, приміщення, споруди, не обладнано системами протипожежного захисту з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт централізованого спостереження, а також підприємство не зареєстровано об'єкт в державному реєстрі потенційно небезпечних об'єктів та не надано копію свідоцтва.
Однак, ТОВ «Втортех» для усунення вищезазначених недоліків, уклало договір про виготовлення проектної документації сигналізації, що свідчить про здійснення товариством необхідних заходів, спрямованих на усунення виявлених під час перевірки порушень.
Згідно зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року є законною і обґрунтованою, ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для її скасування не має.
Викладені в апеляційній скарзі апелянтом доводи, висновків суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до ст. 198, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції має право за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 160, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області залишити без задоволення, а постанову Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року - без змін.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її проголошення, проте на неї може бути подано касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України у порядку та в строки, визначені ст. 212 КАС України.
Головуючий суддя: Бужак Н.П.
Судді: Костюк Л.О.
Троян Н.М.
Повний текст виготовлено: 29 червня 2017 року.
Головуючий суддя Бужак Н.П.
Судді: Троян Н.М.
Костюк Л.О.