21 червня 2017 рокусправа № 808/594/17
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шальєвої В.А.
суддів: Білак С.В. Олефіренко Н.А.
секретар судового засідання: Лащенко Р.В.
за участі представників позивача Алексєєвої О.І., Петренко Н.В., Щедріна О.П.
представника відповідача Краснокутської Г.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Запорізької обласної ради на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19.04.2017 р. в справі № 808/594/17 за позовом громадської організації «Запорізьке театральне товариство» до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження,
Громадська організація «Запорізьке театральне товариство» звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження № 14-к від 12.01.2017 р. «Про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради».
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19.04.2017 р. позов задоволено.
В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати постанову через неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. Апелянт вказує, що судом першої інстанції відкрите провадження у справі за позовною заявою, яка не відповідала приписам ч. 4 ст. 105 КАС України, оскільки позивачем оскаржується документ, виданий не Запорізькою обласною радою, а є розпорядчим документом голови Запорізької обласної ради; судом в порушення ст. 137 КАС України прийнята заява про зміну підстав позову, хоча фактично позивачем змінено предмет позову, а не його підставу. Судом не враховано відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача, а також доведеність реалізації права позивача на участь у комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради, оскільки до складу конкурсної комісії увійшов представник позивача ОСОБА_6 Судом не враховано, що підставами для видання оскаржуваного розпорядження слугували інші дії та рішення, які є дійсними. На думку апелянта, Запорізька обласна рада є неналежним відповідачем, оскільки безпосередньо Запорізькою обласною радою як колегіальним органом не приймалось оскаржуваного розпорядження, яке видано головою Запорізької обласної ради.
Крім того, оскаржуване розпорядження є актом одноразового застосування, який вичерпує свою дію фактом свого виконання, тому воно не може бути скасовано після його виконання, що відповідає позиції Конституційного Суду України, викладену в Рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. в справі № 1-9/2009. Скасування судом оскаржуваного розпорядження після того, як конкурсна комісія ухвалила остаточне рішення, задля якого вона створена, суперечить принципу правової визначеності та порушує права інших осіб та переможця конкурсу. Встановлені судом факти можуть слугувати підставою для скасування інших етапів конкурсного добору, а отже, можуть вплинути на права та обов'язки всіх учасників правовідносин з конкурсного добору.
Судом в порушення вимог ст. 11 КАС України надана правова оцінка фактам поза межами позовних вимог. Так, судом першої інстанції безпідставно здійснена оцінка правомірності рішення зборів трудового колективу театру щодо обрання кандидатур до складу конкурсної комісії, а висновок суду про неправомірність проведення таких зборів не ґрунтується на належних доказах.
Апелянт вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність факту втручання учасника конкурсу ОСОБА_7 в діяльність конкурсної комісії. Також є неправомірним висновок суду щодо участі в конкурсній комісії інших членів, які пов'язані між собою стосунками посадової залежності, що підтверджується висновками Національного агентства з питань запобігання корупції, які не враховані судом першої інстанції. Посилання суду першої інстанції на втручання у діяльність конкурсної комісії представника органу влади є незмістовними, оскільки ОСОБА_8 делегований до складу конкурсної комісії членами трудового колективу та приймав участь у роботі конкурсної комісії не як представник органу влади, а як делегат трудового колективу. Судом першої інстанції не наведено доказів втручання у діяльність конкурсної комісії зазначених осіб або упередженості членів конкурсної комісії.
Висновок суду першої інстанції про включення до складу конкурсної комісії представників громадських організацій, не належних до сфери культури, а також не відповідного функціонального спрямування (ОСОБА_9, провідний економіст КЗ «Запорізький обласний театр ляльок Запорізької обласної ради, від громадської організації «Запорізький центр татарської культури «Алтин-Ай»; ОСОБА_10, провідний юрисконсульт Запорізького національного університету, від громадської організації «Арабський центр»), апелянт спростовує тим, що вказані особи не обмежені правом участі у конкурсній комісії з підстав, передбачених ч. 8 ст. 21-3 Закону України «Про культуру». Крім того, комунальний заклад «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради належить до галузі культури, яка охоплює, зокрема, й діяльність національно-культурних товариств.
Як визначено в п. 8.1 статуту комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради, безпосереднє керівництво закладом здійснює директор, у зв'язку з чим у відповідача були відсутні підстави для оголошення конкурсу на заміщення посади директора театру - художнього керівника. Перевірка правомірності рішення Запорізької обласної ради «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» від 15.12.2016 р. № 7, з чим безпосередньо пов'язані заявлені в даній справі підстави позову, виходить за межі предмету позову та не відповідає вимогам процесуального законодавства.
В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.
Представники позивача в судовому засіданні просили в задоволенні апеляційної скарги відмовити.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у справі, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Запорізької обласної ради № 7 від 15.12.2016 р. «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а саме на посаду директора театру ім. В.Г. Магара й на посаду генерального директора комунального закладу «Запорізька обласна філармонія» Запорізької обласної ради.
Рішенням № 9 від 15.12.2016 р. Запорізької обласної ради затверджено Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, доручено голові обласної ради (особі, яка виконує його повноваження) забезпечити організацію та проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а також роботу конкурсної комісії, ухвалюючи відповідні рішення шляхом видання розпоряджень у разі, але не виключно: про оголошення конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області; про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області (за потреби).
Розпорядженням заступника голови Запорізької обласної №14-к від 12.01.2017 р. затверджено персональний склад конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора театру, до якого увійшли наступні особи: ОСОБА_9 - провідний економіст комунального закладу «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від громадської організації Запорізький центр татарської культури «Алтин Ай», за згодою); ОСОБА_11 - депутат обласної ради, голова постійної комісії обласної ради з питань законності, боротьби з корупцією, регламенту, депутатської діяльності та депутатської етики, прав людини, свободи слова та інформації; ОСОБА_12 - депутат обласної ради, член постійної комісії обласної ради з гуманітарних питань; ОСОБА_13 - директор КЗ «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_8 - директор Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_14 - директор КЗ «Запорізьке музичне училище ім. П.І. Майбороди» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_10 - провідний юрисконсульт Запорізького національного університету (від громадської організації «Арабський центр», за згодою); ОСОБА_6 - заслужений діяч мистецтв України, член громадської організації «Запорізьке театральне товариство», член Національної спілки театральних діячів (від громадської організації, за згодою); ОСОБА_15 - депутат обласної ради, член постійної комісії обласної ради з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства; ОСОБА_16 - начальник відділу трудових відносин управління по роботі з персоналом та з питань нагород виконавчого апарату обласної ради, секретар комісії (без права голосу).
Також судом першої інстанції встановлено, що відповідно до контракту з директором КЗ «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, від 03.02.2014 р., укладеного між Запорізькою обласною радою як органом управління в особі голови обласної ради ОСОБА_17 та ОСОБА_7, термін дії контракту становить з 03.02.2014 р. по 03.02.2017 р. Оскільки приписами ч. 4 ст. 21-2 Закону України «Про культуру» встановлено, що конкурс в даному випадку має бути оголошений до 03.12.2016 р., проте фактично його було оголошено 15.12.2016 р., суд першої інстанції дійшов висновку про порушенням відповідачем вимог ч. 4 ст. 21-2 Закону України «Про культуру».
З пояснень в судовому засіданні свідка ОСОБА_18 суд першої інстанції встановив факт втручання учасником конкурсу ОСОБА_7 в процедуру висування кандидатур до складу конкурсної комісії від трудового колективу.
Також судом встановлено, що до складу конкурсної комісії включено представника органу державної влади - ОСОБА_8, директора Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації. Оскільки згідно зі статутом театру (новою редакцією), затвердженим рішенням Запорізької обласної ради №25 від 15.12.2016 р., театр є підпорядкованим і підконтрольним Запорізькій обласній раді й за галузевою спрямованість підвідомчим Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації, суд вважав, що включення до складу конкурсної комісії представника органу державної влади, якому прямо підвідомчий театр, суперечить приписам ч. 7 ст. 21-3 Закону України «Про культуру».
Крім того, суд першої інстанції вважав, що включення до складу комісії ОСОБА_13, директора КЗ «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою), ОСОБА_14, директора КЗ «Запорізьке музичне училище ім. П.І. Майбороди» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою), ОСОБА_9, провідного економіста КЗ «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від громадської організації Запорізький центр татарської культури «Алтин Ай», за згодою), які є пов'язаними особами з ОСОБА_8 службовими відносинами, виключає можливість таких членів бути неупередженими та, в більшій мірі, незалежними. При цьому суд зазначив, що громадські організації Запорізький центр татарської культури «Алтин Ай», «Арабський центр» не мають відношення до театральної діяльності, а тому не є громадськими організаціями у сфері культури відповідного функціонального спрямування в розумінні ч. 4 ст. 21-3 Закону України «Про культуру».
В порушенням Закону України «Про культуру», Закону України «Про театри і театральну справу» в даному випадку оголошено конкурс на зайняття посади директора театру й затверджено персональний склад конкурсної комісії з добору кандидатур на посаду директора театру, а не директора - художнього керівника.
Враховуючи зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що при виданні оскаржуваного розпорядження відповідач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Законом України «Про культуру».
Колегія суддів вважає такий висновок обґрунтованим, з огляду на наступне.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідно до статуту комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради (далі - театр), затвердженого рішенням десятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради № 25 від 15.12.2016 р., театр є закладом культури, діяльність якого спрямована на створення, публічне виконання та публічний показ творів театрального мистецтва; театр входить до складу об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області; театр є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним Запорізькій обласній раді, яка є уповноваженим органом, та за галузевою спрямованістю підвідомчим Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації. Відповідно до п. 8.1 статуту безпосереднє керівництво театром здійснює його директор, який призначається на посаду та звільняється з посади уповноваженим органом згідно з чинним законодавством (а.с. 112-117 т.1).
Рішенням десятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради № 7 від 15.12.2016 р. оголошено конкурс на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, в тому числі й на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради (а.с. 126 т. 1).
Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області затверджено рішенням десятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради № 9 від 15.12.2016 р. (а.с. 118-124 т.1), згідно з п. 1 розділі ІІІ якого конкурсна комісія з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури - це колегіальний орган, який за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття посади керівника закладу культури визначає переможця. Конкурсна комісія складається з дев'яти членів та секретаря (без права ухвального голосу); по три кандидатури до складу конкурсної комісії подають члени трудового колективу закладу культури, на посаду керівника якого проводиться конкурсний добір, громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування та Запорізька обласна рада.
Відповідно до п. 4 розділу ІІІ цього Порядку персональний склад конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради.
Розпорядженням заступника голови Запорізької обласної ради № 14-к від 12.01.2017 р. (а.с. 8 т.1) затверджено персональний склад конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради, до якої увійшли наступні особи: ОСОБА_9 - провідний економіст комунального закладу «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від громадської організації Запорізький центр татарської культури «Алтин Ай», за згодою); ОСОБА_11 - депутат обласної ради, голова постійної комісії обласної ради з питань законності, боротьби з корупцією, регламенту, депутатської діяльності та депутатської етики, прав людини, свободи слова та інформації; ОСОБА_12 - депутат обласної ради, член постійної комісії обласної ради з гуманітарних питань; ОСОБА_13 - директор КЗ «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_8 - директор Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_14 - директор КЗ «Запорізьке музичне училище ім. П.І. Майбороди» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_10 - провідний юрисконсульт Запорізького національного університету (від громадської організації «Арабський центр», за згодою); ОСОБА_6 - заслужений діяч мистецтв України, член громадської організації «Запорізьке театральне товариство», член Національної спілки театральних діячів (від громадської організації, за згодою); ОСОБА_15 - депутат обласної ради, член постійної комісії обласної ради з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства; ОСОБА_16 - начальник відділу трудових відносин управління по роботі з персоналом та з питань нагород виконавчого апарату обласної ради, секретар комісії (без права голосу).
Предметом доказування в даній справі є правомірність розпорядження № 14-к від 12.01.2017 р.
Здійснюючі аналіз спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Правові засади діяльності у сфері культури визначає Закон України «Про культуру», який також регулює суспільні відносини, пов'язані із створенням, використанням, розповсюдженням, збереженням культурної спадщини та культурних цінностей, і спрямований на забезпечення доступу до них.
Як встановлено ч. 1 ст. 21 цього Закону керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п'ять років за результатами конкурсу.
Порядок конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури визначений статтею 21-2 Закону України «Про культуру», відповідно до якої кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади.
Конкурсний добір керівника державного чи комунального закладу культури складається з таких етапів: оголошення органом управління конкурсу на посаду керівника державного чи комунального закладу культури; формування складу конкурсної комісії; подання документів кандидатами на посаду керівника державного чи комунального закладу культури; добір кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури; призначення органом управління керівника державного чи комунального закладу культури.
Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.
Орган управління оголошує конкурс на посаду керівника державного чи комунального закладу культури не пізніш як за два місяці до завершення строку повноважень керівника державного чи комунального закладу культури відповідно до контракту або впродовж семи днів з дня дострокового припинення його повноважень.
Згідно зі статтею 21-3 цього Закону конкурсна комісія складається з дев'яти членів.
Персональний склад конкурсної комісії та зміни до нього (за потреби) затверджує своїм наказом орган управління, що проводить конкурсний добір. Орган управління повинен сформувати персональний склад конкурсної комісії не пізніше 30 днів після оголошення конкурсу на посаду керівника державного чи комунального закладу культури.
У разі проведення конкурсного добору на посаду керівника державного чи комунального закладу культури, яким управляє орган влади Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, по три кандидатури до складу конкурсної комісії подають члени трудового колективу, громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування та орган управління.
Кандидатури до складу конкурсної комісії від трудового колективу обираються на загальних зборах трудового колективу.
Громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування подають по три кандидатури органу управління, який шляхом жеребкування визначає трьох кандидатів до складу конкурсної комісії. Орган управління забезпечує онлайн-трансляцію жеребкування на своєму офіційному веб-сайті
Члени конкурсної комісії мають бути неупередженими та незалежними. Не допускається втручання в діяльність конкурсної комісії будь-яких органів влади, а також учасників конкурсу.
Членами конкурсної комісії можуть бути: незалежні фахівці у сфері культури, публічного або бізнес-адміністрування; члени професійних, творчих спілок, об'єднань, асоціацій, організацій у сфері культури, зареєстрованих відповідно до закону; члени міжнародних об'єднань, асоціацій, організацій у сферах культури.
Членом конкурсної комісії не може бути особа, яка: за рішенням суду визнана недієздатною або її дієздатність обмежена; має судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення; є близькою особою або членом сім'ї учасника конкурсу чи органу управління; є членом трудового колективу закладу культури, на посаду керівника якого проводиться конкурс.
Надаючи правовий аналіз складу конкурсної комісії, затвердженої спірним розпорядженням, колегія суддів зазначає наступне.
Як зазначено вище, до складу конкурсної комісії, крім інших, увійшли ОСОБА_9 - провідний економіст комунального закладу «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від громадської організації Запорізький центр татарської культури «Алтин Ай», за згодою); ОСОБА_13 - директор КЗ «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_8 - директор Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_14 - директор КЗ «Запорізьке музичне училище ім. П.І. Майбороди» Запорізької обласної ради (від трудового колективу, за згодою); ОСОБА_10 - провідний юрисконсульт Запорізького національного університету (від громадської організації «Арабський центр», за згодою).
Судова колегія вважає, що включення до складу конкурсної комісії директора Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації ОСОБА_8 не відповідає приписам ч. 7 ст. 21-3 Закону України «Про культуру» в тій частині, що законом заборонено втручання в діяльність конкурсної комісії будь-яких органів влади. В даному випадку наявність в складі конкурсної комісії директора Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації, тобто посадової особи місцевого органу державної влади, можна розцінювати як можливість потенційного втручання в діяльність конкурсної комісії з боку зазначеного органу влади, що ставить під сумнів об'єктивність рішення конкурсної комісії.
Крім того, наявність у складі конкурсної комісії посадових та службових осіб комунального закладу «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної та комунального закладу «Запорізьке музичне училище ім. П.І. Майбороди» Запорізької обласної ради, як відносяться до сфери управління Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації, керівником якого є інший член конкурсної комісії ОСОБА_19, вказує на наявність певної службової підлеглості між членами конкурсної комісії, що також не може не вплинути на об'єктивність та неупередженість конкурсної комісії в цілому.
Колегія суддів приймає до уваги роз'яснення Національного агентства з питань запобігання корупції, які містяться в листі віл 15.03.2017 р. (а.с. 89 т.1), проте зазначає, що як судом першої, так й судом апеляційної інстанції не вказується на наявність в даному випадку ознак потенційного чи реального конфлікту інтересів у розумінні абз. 12 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції». Разом з тим, доведеність факту службової підпорядкованості членів конкурсної комісії не може не вплинути на незалежність та неупередженість членів конкурсної комісії, особливо з урахуванням того, що одним з членів конкурсної комісії - директором Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації ОСОБА_19 надана рекомендація на посаду директора театру одному з конкурсантів.
Також є цілком обґрунтованими посилання позивача, які підтримані судом першої інстанції, на неврахування відповідачем при затвердженні складу конкурсної комісії того факту, що в порушення приписів статті 21-3 Закону України «Про культуру» до складу конкурсної комісії увійшли члени громадських організацій у сфері культури не відповідного функціонального спрямування.
Так, член конкурсної комісії ОСОБА_9, провідний економіст комунального закладу «Запорізький обласний театр ляльок» Запорізької обласної ради, увійшла до складу конкурсної комісії від громадської організації Запорізький центр татарської культури «Алтин Ай»; ОСОБА_10, провідний юрисконсульт Запорізького національного університету, - від громадської організації «Арабський центр».
Відповідно до статуту громадської організації «Арабський центр» метою організації є здійснення та захист прав і свобод, задоволення суспільних потреб, зокрема, соціально-культурних, інтелектуальних, економічних та інших інтересів членів організації (а.с. 25-30 т.2).
Відповідно до статуту Запорізького центру татарської культури «Алтин Ай» («Золота Луна» метою товариства є задоволення та захист законних соціально-економічних, національно-культурних та інших інтересів членів піднесення національного самосвідомості, відродження й розвитку мови та культури татарського народу (а.с. 31-42 т.2).
Тобто, є правильним висновок суду першої інстанції, що зазначені громадські організації не мають відношення до театральної діяльності, а тому не є громадськими організаціями у сфері культури відповідного функціонального спрямування в розумінні ч. 4 ст. 21-3 Закону України «Про культуру».
Доводи апелянта щодо того, що галузь культури, до якої належить й театр, охоплює, зокрема, й діяльність національно-культурних товариств, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки зазначені громадські організації як національно-культурні товариства, хоча й належать до галузі культури, проте не є громадськими організаціями у сфері театральної діяльності, тобто не є громадського організаціями відповідного функціонального призначення.
Вказані обставини у своїй сукупності дають підстави для висновку, що при формуванні складу конкурсної комісії відповідачем не дотримано принципу, встановленого статтею 21-3 Закону України «Про культуру» щодо неупередженості та незалежності членів конкурсної комісії та заборони втручання в діяльність конкурсної комісії будь-яких органів влади.
При цьому є необґрунтованими доводи апелянта щодо відсутності у голови обласної ради (заступника голови обласної ради) повноважень на відмову у виданні розпорядження про затвердження складу конкурсного комітету.
Повноваження голови обласної ради визначені частинами 6 та 7 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до приписів яких така особа має наступні повноваження: 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 4) вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; 5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; 6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; 7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; 8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); 9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради; 10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; 11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; 12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради; 13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; 14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; 15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; 16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; 17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін; 18) вирішує інші питання, доручені йому радою.
Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Як зазначено вище, відповідно до статті 21-2 Закону України «Про культуру» організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.
Згідно зі статтею 21-3 цього Закону персональний склад конкурсної комісії та зміни до нього (за потреби) затверджує своїм наказом орган управління, що проводить конкурсний добір.
Органом управління комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради є Запорізька обласна рада.
Відповідно до п. 4 розділу ІІІ Порядку проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, затвердженого рішенням десятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради № 9 від 15.12.2016 р., персональний склад конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради.
Тобто органом управління саме голові обласної ради (особі, який виконує його обов'язки) доручено питання затвердження персонального складу конкурсної комісії шляхом видання відповідного розпорядження.
Розпорядження, яке є предметом даного спору, видано заступником голови Запорізької обласної ради ОСОБА_20 у зв'язку із перебуванням голови облради у щорічній основній відпустці та відрядженням першого заступника голови облради, що не суперечить положенням ч. ч. 6-8 ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за змістом яких заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов'язків з інших причин. Заступник голови обласної ради здійснює повноваження першого заступника голови обласної ради, у тому числі передбачені частиною шостою цієї статті, за відсутності першого заступника голови обласної ради або неможливості виконання ним своїх обов'язків з інших причин. Заступник голови обласної ради працює у раді на постійній основі. На нього поширюються вимоги щодо обмеження сумісності діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для голови ради.
Спірне розпорядження є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, тому воно повинно відповідати критеріям, встановленим у частині 3 статті 2 цього кодексу, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Встановлені в ході апеляційного перегляду справи обставини свідчать про те, що спірне розпорядження хоча й прийнято заступником голови обласної ради на підставі, у межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, але не у спосіб, що передбачений законодавством, необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; без дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; непропорційно, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів заінтересованих і цілями, на досягнення яких спрямоване це розпорядження.
З обставин справи вбачається, що позивачем направлялись звернення до голови Запорізької обласної ради щодо неправомірності формування складу конкурсної комісії, які не враховані при прийнятті оскаржуваного рішення
Тому колегія суддів приходить до висновку, що при затвердженні складу конкурсної комісії спірним розпорядженням посадова особа відповідача повинна була перевірити дотримання законодавства при формуванні складу конкурсної комісії, а у разі встановлення порушення вимог Закону України «Про культуру» надати свої зауваження, як це передбачено Порядком підготовки проектів розпоряджень голови Запорізької обласної ради, затвердженим розпорядженням голови Запорізької обласної ради № 48-р від 29.04.2016 р.
Також, на думку колегії суддів, є необґрунтованими посилання апелянта на пред'явлення позову до неналежного відповідача.
Як вказано вище, повноваження щодо затвердження складу конкурсного комітету законодавством покладено на орган управління, яким в даному випадку є саме Запорізька обласна рада, якою доручено голові обласної ради або особі, яка виконує його обов'язки, видання відповідного розпорядження, тому пред'явлення позову саме до Запорізької обласної ради як органу управління театром є правомірним.
Щодо зазначення відповідачем про пред'явлення даного позову неналежним позивачем судова колегія вказує на наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
За приписами п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Як вбачається зі статуту громадської організації «Запорізьке театральне товариство» (а.с. 55- 63 т.1), головною метою діяльності організації є сприяння всебічному розвитку національного театрального мистецтва, підвищенню його професійного рівня та соціального статусу, захисту творчих, професійних і соціальних прав та інтересів організації; завданням організації, зокрема, є сприяння удосконаленню театральних структур і впровадження їх прогресивних форм. До прав та основних напрямків діяльності організації належить право прийняття участі, за домовленістю з органами управління культури, в атестації керівників та співробітників театрів.
З огляду на мету створення громадської організації та її завдання, проведення конкурсу на посаду директора театру входить до напрямків діяльності позивача, що свідчить про наявність підстав вважати, що спірне розпорядження стосується охоронюваних законом інтересів позивача, відповідно, громадська організація «Запорізьке театральне товариство» є належним позивачем у справі.
Також суд апеляційної інстанції вважає безпідставним посилання апелянта на той факт, що оскаржуване розпорядження є актом одноразового застосування, який вичерпує свою дію фактом свого виконання, тому воно не може бути скасовано після його виконання, що відповідає позиції Конституційного Суду України, викладену в Рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. в справі № 1-9/2009.
Конституційним Судом України в рішенні N 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі N 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3) . Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Тобто, за правовим висновком Конституційного Суду України саме органом місцевого самоврядування не можуть скасовані чи змінені свої рішення після їх виконання. При цьому оскарження подібного рішення органу місцевого самоврядування в судовому порядку не заборонено.
Доводи апелянта про порушення судом першої інстанції вимог ст. 11 КАС України в частині надання правової оцінки фактам поза межами позовних вимог, здійснення оцінки правомірності інших рішень, є необґрунтованими, оскільки судом першої інстанції в судовому рішенні надана правова оцінка підставам позову. Судом першої інстанції жодним чином не порушено принцип, закріплений у статті 11 КАС України, щодо розгляду адміністративних справ в межах позовних вимог. В даному випадку судом прийнято рішення в межах заявлених позовних вимог та надана відповідна оцінка як підставам позову, так й доводам відповідача, який заперечував проти позову.
З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, постанова прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування постанови не вбачається.
Керуючись ст. ст. 8, 9, 10, 11, 159, 160, 195, 198, 200, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Запорізької обласної ради на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19.04.2017 р. в справі № 808/594/17 залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19.04.2017 р. в справі № 808/594/17 за позовом громадської організації «Запорізьке театральне товариство» до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі.
Повний текст ухвали складений 23.06.2017 р.
Головуючий: В.А. Шальєва
Суддя: С.В. Білак
Суддя: Н.А. Олефіренко