Справа № 128/860/17
Головуючий у 1-й інстанції: Ганкіна І.А.
Суддя-доповідач: Білоус О.В.
01 червня 2017 року м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Білоуса О.В.
суддів: Курка О. П. Совгири Д. І.
за участю:
секретаря судового засідання: Мирошниченко С.О.,
представників позивача: Томляк Т.С., Зарічної Н.М.
представників відповідача: Шулікіна О.М., Путіліна Є.В., Шевчук О.В., Кісь Д.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Вінницького національного аграрного університету на ухвалу Вінницького районного суду Вінницької області від 16 травня 2017 року у справі за адміністративним позовом Вінницького національного аграрного університету до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Міністерства освіти і науки України про скасування рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 02 грудня 2016 року № 195 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації частини земель, які включені в межу населеного пункту села Агрономічне,
Вінницький національний аграрний університет звернувся до суду з адміністративним позовом в якому просив скасувати пункти 1, 3 рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 02 грудня 2016 року № 195 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації частини земель, які включені в межу населеного пункту села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
Ухвалою Вінницького районного суду Вінницької області від 16 травня 2017 року провадження у даній справі закрито, як таке, що не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, та скасовано раніше застосований за ухвалою Вінницького районного суду Вінницької області від 10.04.2017 року спосіб забезпечення позову у вигляді зупинення дії пунктів 1,3 оскаржуваного рішення Агрономічної сільської ради від 02 грудня 2016 року №195 та заборони Агрономічній сільській раді Вінницького району Вінницької області приймати рішення та вчиняти будь-які інші можливі юридичні дії щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам 474,6783 га земель, які включені в межі населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції позивач оскаржив його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі апелянт посилається на неповне з'ясування судом першої інстанції всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення питання щодо закриття провадження у адміністративній справі, що призвело до невірного застосування норм як матеріального так і процесуального права.
Представники позивача (апелянта) в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги та просили її задовольнити.
Представники відповідача в судовому засіданні заперечили проти доводів апеляційної скарги, у зв'язку з чим просили залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Третя особа явку уповноважених представників в судове засідання не забезпечила, хоча була належним чином повідомлена про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи. Разом з тим, на адресу суду апеляційної інстанції були надіслані письмові пояснення Міністерства освіти і науки України стосовно доводів апеляційної скарги Вінницького національного аграрного університету, які третьою особою підтримуються в повному обсязі.
Відповідно до частини 4 статті 196 КАС України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах апеляційної скарги у відповідності до частини 1 статті 195 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи предметом розгляду даної справи є скасування п.п. 1, 3 рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 02.12.2016 року №195 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, які включені в межі населеного пункту села Агрономічне Вінницького району Вінницької області».
Згаданим рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 02.12.2016 року №195 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, які включені в межі населеного пункту села Агрономічне Вінницького району Вінницької області», зокрема оскаржуваними пунктами, було вирішено наступне:
- у зв'язку із зміною меж села Агрономічне Вінницького району Вінницької області, збільшенням території села та встановленням загальної площі населеного пункту села Агрономічне в розмірі 1006,5 га, землі та земельні ділянки, що включені в межі села Агрономічне рішенням 5 сесії Вінницької районної ради 7 скликання від 29.01.2016 року №1 є комунальною власністю територіальної громади села Агрономічне (крім земель приватної власності та земельних ділянок державної власності, що не можуть передаватись у комунальну власність) (п. 1 Рішення);
- державний акт на право постійного користування землею І-ВН №001263, виданий Вінницькій обласній державній сільськогосподарській дослідній станції відповідно до рішення 10 сесії 22 скликання Агрономічної сільської ради народних депутатів Вінницького району Вінницької області від 05.04.1996 року, зареєстрований в книзі записів державних актів на праві постійного користування землею за №2, вважати таким, що втратив чинність.
Визначаючись щодо характеру виниклих між сторонами спірних правовідносин, суд першої інстанції дійшов висновку, що в даному випадку наявний спір про право позивача на земельну ділянку, реєстрація якої в належному законодавством порядку за ним не проведена, і виходячи з суб'єктного складу сторін, які є юридичними особами, з врахуванням положень ст.125 ЗК України, за якою право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають лише з моменту державної реєстрації цих прав, дійшов висновку, що даний судовий спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, що є підставою для закриття провадження у справі.
Колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
За змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.
Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.
Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.
Так, рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 року № 10-рп/2010 визначено наступне:
- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад щодо вирішення питань розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності, треба розуміти так, що при вирішенні останніх ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.
Позиція суду апеляційної інстанції щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11.
Разом з тим, слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, посилаючись на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, зазначив, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.
Колегія суддів, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.
Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу України з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень, що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.
Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 КАС України.
Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.
З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України та користуючись правом відступу від практики Верховного Суду України, наданого положеннями ст. 244-2 КАС України, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що даний спір має всі визначальні ознаки справи адміністративної юрисдикції.
Правова позиція колегії суддів апеляційної інстанції у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позиція суду апеляційної інстанції щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11.
Конституційним Судом України зазначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону).
Згідно з вимогами статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Ухвалюючи оскаржуване в межах даної справи рішення, суд першої інстанції обґрунтовує свої висновки правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові Пленуму Верхового суду України № 7 від 16.04.2004 року "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ", із змінами від 19 березня 2010 року.
Зокрема, суд керується пунктом 2 вказаної постанови, де зазначено, що за загальним правилом розмежування компетенції судів з розгляду земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів відбувається залежно від суб'єктного складу їх учасників. Ті земельні та пов'язані із земельними відносинами майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а всі інші - в порядку цивільного судочинства.
Аналогічні обгрунтування наведені також і відповідачем у поданих в судовому засіданні суду апеляційної інстанції запереченнях на апеляційну скаргу.
В даному випадку, судова колегія апеляційної інстанції, керуючись положеннями ст. 244-2 КАС України, якими суду надано право відступу від практики Верхового Суду України, не погоджується з наведеним обгрунтуванням як апелянтом, так і третьою особою своїх доводів, оскільки на даній стадії судового процесу факту виникнення між сторонами саме майнового спору не вбачається.
Зазначена позиція суду апеляційної інстанції також відповідає позиції Вищого адміністративного суду України, викладеної в ухвалі від 26 листопада 2015 року у справі № К/800/23433/14.
Враховуючи викладене, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, вважає, що при його прийнятті судом не надано вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і невірно застосовано до спірних правовідносин сторін норми процесуального права.
Згідно з вимогами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 199 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду.
Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 202 КАС України підставою для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення процесуального питання, а відтак, ухвалу Вінницького районного суду Вінницької області від 16 травня 2017 року необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В даному випадку, враховуючи факт скасування ухвали суду першої інстанції в частині закриття провадження у справі, колегія суддів, виходячи із завдань адміністративного судочинства, з метою захисту прав та інтересів особи, яка звернулася до адміністративного суду із відповідним позовом, вважає також за необхідне визнати протиправним і скасування судом першої інстанції раніше застосованого за ухвалою Вінницького районного суду Вінницької області від 10.04.2017 року способу забезпечення позову у вигляді зупинення дії пунктів 1, 3 рішення Агрономічної сільської ради від 02 грудня 2016 року № 195 та заборони Агрономічній сільській раді Вінницького району Вінницької області приймати рішення та вчиняти будь-які інші можливі юридичні дії щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам 474,6783 га земель, які включені в межі населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
Щодо заявленої в апеляційній скарзі вимоги апелянта про відмову Агрономічній сільській раді у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі, то судова колегія апеляційної інстанції вважає за необхідне відмовити в її задоволенні, оскільки з даним клопотанням скаржник має право звернутись до суду першої інстанції під час розгляду даної справи.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 199, 204, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд
апеляційну скаргу Вінницького національного аграрного університету задовольнити частково.
Ухвалу Вінницького районного суду Вінницької області від 16 травня 2017 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом Вінницького національного аграрного університету до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Міністерства освіти і науки України про скасування рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 02 грудня 2016 року № 195 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації частини земель, які включені в межу населеного пункту села Агрономічне та в частині скасування раніше застосованого за ухвалою Вінницького районного суду Вінницької області від 10.04.2017 року способу забезпечення позову у вигляді зупинення дії пунктів 1, 3 рішення Агрономічної сільської ради від 02 грудня 2016 року № 195 та заборони Агрономічній сільській раді Вінницького району Вінницької області приймати рішення та вчиняти будь-які інші можливі юридичні дії щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам 474,6783 га земель, які включені в межі населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області - скасувати.
Справу направити до Вінницького районного суду Вінницької області для продовження розгляду.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту постановлення та оскарженню не підлягає.
Ухвала суду складена в повному обсязі 06 червня 2017 року.
Головуючий Білоус О.В.
Судді Курко О. П. Совгира Д. І.