01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua
Справа: № 697/448/17 Головуючий у 1-й інстанції: Хорошун О.В.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
24 травня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,
за участю секретаря: Лісник Т.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 27 березня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Келебердянської сільської ради Канівського району Черкаської області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Келебердянської сільської ради Канівського району Черкаської області (далі - відповідач) про:
- визнання незаконним та скасування в частині встановлення розміру земельної ділянки рішення Келебердянської сільської ради Канівського району від 05.12.2016 р. № 11-6 «Про надання дозволу на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2.»;
- визнання незаконним та скасування рішення Келебердянської сільської ради Канівського району від 05.12.2016 р. № 11-15 «Розгляд заяви ОСОБА_2.»;
- зобов'язання відповідача повторно розглянути заяви позивача від 30.08.2016 р. та від 17.11.2016 р.
Постановою Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 27 березня 2017 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення адміністративного позову в повному обсязі, так як, на думку апелянта, зазначена постанова суду прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
У судове засідання сторони не з'явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 6 ст.12, ч. 1 ст. 41, ч. 4 ст. 196 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач має правовий статус учасника АТО.
30.08.2016 р. ОСОБА_2 звернувся до голови Келебердянської сільської ради із заявою про виділення йому як учаснику АТО земельної ділянки для індивідуального садівництва площею 0,12 га.
На підставі рішення сесії ради від 12.10.2016 р. № 10-10 зазначена заява ОСОБА_2 була передана на розгляд постійної комісії з питань регулювання земельних відносин та охорони природного середовища Келебердянської сільської ради.
17.11.2016 р. позивач звернувся до голови Келебердянської сільської ради із заявою про надання йому як учаснику бойових дій земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва та обслуговування житлового будинку поруч з ділянкою для садівництва на полі «Скороход».
Постійною комісією з питань регулювання земельних відносин та охорони природного середовища Келебердянської сільської ради Келебердянській сільській раді було рекомендовано надати земельні ділянки для ведення садівництва: ОСОБА_2 - в розмірі 0,08 га, ОСОБА_3 - 0,08 га, ОСОБА_4 - 0,08 га, що зафіксовано протоколом від 02.12.2016 р. № 13.
Рішенням Келебердянської сільської ради 11 сесії VII скликання від 05.12.2016 р. № 11-6 позивачу надано дозвіл на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в приватну власність орієнтовною площею 0,0800 га для індивідуального садівництва за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування в с. Келеберда Келебердянської сільської ради при виконанні умов, визначених власником землі або землекористувачем, районним відділом земельних ресурсів та іншими державними виконавчими органами.
Рішенням Келебердянської сільської ради 11 сесії VII скликання від 05.12.2016 р. № 11-15 позивачу відмовлено в наданні земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва та обслуговування житлового будинку у зв'язку з відсутністю генерального плану села.
Позивач, вважаючи незаконними рішення Келебердянської сільської ради 11 сесії VII скликання від 05.12.2016 р. № 11-6 в частині встановлення розміру земельної ділянки та рішення від 05.12.2016 р. № 11-15 про відмову в наданні земельної ділянки, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Судова колегія встановила, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що виділення позивачу земельної ділянки для садівництва було здійснено радою у межах розміру, визначеного ЗК України, і рішення ради від 05.12.2016 р. № 11-6 прийнято з дотриманням вимог законодавства, а також з того, що позивач при зверненні із заявою про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку не подав графічні матеріали, а тому рішення від 05.12.2016 р. № 11-15 є правомірним.
Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законами України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 р. № 3551-XII (далі - Закон № 3551-XII).
Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 14 частини 1 статті 12 Закону № 3551-XII учасникам бойових дій надаються такі пільги: першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.
Згідно зі ст. 5 ЗК України Земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.
У пп. «д» ч. 1 ст. 12 ЗК України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема організація землеустрою.
Пунктом 34 частини 1 статті 26, частинами 1, 5 статті 46, частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно.
Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно з ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно зі ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
У ч. 2, 3 ст. 123 ЗК України закріплено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано повноваження сільських рад здійснювати розпорядження землями, що знаходяться на відповідній території, та приймати рішення про відведення земельних ділянок громадянам у межах, визначених ЗК України.
При виконанні зазначених функцій рада діє як суб'єкт влади та реалізує надані їй дискреційні повноваження.
Виходячи з цього, колегія суддів звертає увагу на те, що як вбачається з матеріалів справи, рішення Келебердянської сільської ради Канівського району від 05.12.2016 р. № 11-6 в частині визначення розміру земельної ділянки для садівництва, що підлягає відведенню позивачу, прийнято у відповідності до граничних норм, регламентованих ст. 121 ЗК України, та з дотриманням визначеного ст. 5 ЗК України принципу рівності громадян (ОСОБА_3 та ОСОБА_4.), які так само, як і позивач, мають статус учасників АТО і звернулися до ради з аналогічними заявами про відведення земельних ділянок для садівництва.
Крім того, як було правильно встановлено судом першої інстанції, законодавством регламентовано лише граничну межу виділення земельної ділянки, а визначення її конкретного розміру для відведення громадянину на підставі його заяви належить до компетенції ради, яка нею реалізується з урахуванням принципів земельного законодавства та виходячи з наявних земельних ресурсів.
З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення адміністративного позову в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування в частині встановлення розміру земельної ділянки рішення Келебердянської сільської ради Канівського району від 05.12.2016 р. № 11-6 «Про надання дозволу на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2.».
Доводи апелянта про те, що радою було порушено строк розгляду його заяви про відведення земельної ділянки та не реалізовано його право на першочергове забезпечення землею, апеляційний суд приймає до уваги частково, оскільки вказана заява позивача дійсно була розглянута радою поза межами місячного строку, встановленого ЗК України, але таке не може слугувати достатньою правовою підставою для задоволення апеляційних вимог.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що частиною 3 статті 123 ЗК України регламентовано право заявника у разі, якщо його заява не була розглянута радою в місячний строк, замовити розроблення документації із землеустрою без надання відповідного дозволу ради.
Таким чином, апеляційний суд проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні вищевказаних позовних вимог і судом першої інстанції було повно встановлено обставини справи та правильно застосовано норми матеріального і процесуального права, а тому, відповідно до ст. 200 КАС України, рішення суду в цій частині підлягає залишенню без змін.
Перевіряючи оскаржувану постанову суду в частині вирішення позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Келебердянської сільської ради Канівського району від 05.12.2016 р. № 11-15 «Розгляд заяви ОСОБА_2.», колегія суддів зазначає наступне.
Так, з вищенаведених правових норм вбачається, що частиною 7 статті 118 ЗК України регламентовано виключний перелік правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який не підлягає розширеному тлумаченню.
Разом з тим, колегія суддів встановила, що підставою для відмови у наданні позивачу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та прийняття відповідного рішення ради від 05.12.2016 р. № 11-15 відповідачем зазначено відсутність генерального плану села, що не входить до переліку підстав, визначених вказаною вище нормою ЗК України.
З огляду на це, апеляційний суд вважає, що зазначене рішення ради не ґрунтується на нормах чинного законодавства, а отже, є протиправним і підлягає скасуванню, а заява позивача від 17.11.2016 р. про відведення йому відповідної земельної ділянки - повторному розгляду, з урахуванням вимог чинного законодавства та висновків суду.
Приходячи до такого висновку апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що позивач у своєму адміністративному позові, зокрема просить суд визнати незаконним вказане рішення ради, що не відповідає приписам ч. 2 ст. 162 КАС України, а тому, згідно з ч. 2 ст. 11 КАС України, з метою повного і всебічного захисту порушеного права позивача, колегія суддів вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та задовольнити їх у вказаній частині шляхом визнання протиправним та скасування рішення ради від 05.12.2016 р. № 11-15 і зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 17.11.2016 р. про відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку.
Таким чином, судом першої інстанції при вирішенні зазначених позовних вимог було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спірних правовідносин та, відповідно до ст. 202 КАС України, є правовою підставою для скасування оскаржуваного судового рішення в цій частині.
Отже, апеляційна скарга ОСОБА_2 підлягає задоволенню частково, постанова Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 27 березня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Келебердянської сільської ради Канівського району від 05.12.2016 р. № 11-15 «Розгляд заяви ОСОБА_2.» та зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 17.11.2016 р. - скасуванню, адміністративний позов в цій частині позовних вимог - задоволенню частково; в іншій частині рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст. ст. 41, 159, 160, 195, 196, 198, 200, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.
Постанову Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 27 березня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Келебердянської сільської ради Канівського району Черкаської області від 05.12.2016 р. № 11-15 «Розгляд заяви ОСОБА_2.» та зобов'язання Келебердянської сільської ради Канівського району Черкаської області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 17.11.2016 р. - скасувати.
Адміністративний позов в цій частині позовних вимог - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення Келебердянської сільської ради Канівського району Черкаської області від 05.12.2016 р. № 11-15 «Розгляд заяви ОСОБА_2.».
Зобов'язати Келебердянську сільську раду Канівського району Черкаської області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 17.11.2016 р., з урахуванням висновків суду.
В решті зазначених позовних вимог - відмовити.
В іншій частині постанову Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 27 березня 2017 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 160 КАС України, виготовлено 24 травня 2017 року.
Головуючий суддя:
Судді:
Головуючий суддя Епель О.В.
Судді: Карпушова О.В.
Кобаль М.І.