12 травня 2017 року Справа № 803/506/17
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ковальчука В.Д.,
при секретарі судового засідання Ткачук І.І.,
з участю представника відповідача 1 Кортоус Т.В.,
представника відповідача 2 Соколова С.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, Управління Держпраці у Волинській області про визнання відмови неправомірною та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_3 звернувся з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі - відповідач 1), Управління Держпраці у Волинській області (далі - відповідач 2) про визнання відмови у здійсненні державного фінансового контролю Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області (далі - УМВС України у Волинській області) в особі Ліквідаційної комісії УМВС України у Волинській області в частині порушення законодавства про оплату праці щодо невиплати в повному обсязі ОСОБА_3 заробітної плати, а саме без урахування в ній доплати від належної суми пенсії в розмірі 25% за період з 01 серпня 1998 року по 06 листопада 1998 року та премії в розмірі 33,3% за період з 01 червня 1997 року по 06 листопада 1998 року, неправомірною та зобов'язання здійснити такий контроль.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОСОБА_3 є пенсіонером органів внутрішніх справ України та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб". Позивач зазначає, що під час проходження служби в органах внутрішніх справ України щомісячно отримував грошове забезпечення, в тому числі премію в розмірі 33,3% на виконання Указу Президента України від 04.10.1996 року №926/96 «Про умови грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу та оплати праці працівників органів внутрішніх справ» та доплату від належної суми пенсії в розмірі 25%, встановленої йому наказом начальника УМВС України у Волинській області №91 о/с від 19 вересня 1997 року. Вказана премія виплачувалась позивачу щомісячно у період з травня 1996 року по травень 1997 року, а доплата - з жовтня 1997 року по липень 1998 року. Однак, на момент його звільнення зі служби, 06.11.1998 року, УМВС України у Волинській області не виплачувало йому вказану премію та доплату. У зв'язку з цим позивач звернувся 30.03.2017 року із заявою до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про порушення УМВС України у Волинській області законодавства про оплату праці під час проходження ним служби в органах внутрішніх справ України.
Позивач вважає, що безпідставне позбавлення його премії та зазначеної доплати призвело до невключення до грошового атестата їх розмірів, а відтак і до зменшення розміру пенсійного забезпечення під час перерахунку пенсії з 01.01.2005 року.
ОСОБА_3 зазначає, що відмовляючи у задоволенні його заяви від 30.03.2017 року, Західний офіс Держаудитслужби у Волинській області посилався на те, що питання нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю відноситься до повноважень Державної служби України з питань праці, а тому заяву позивача відповідач 1 надіслав за належністю до Управління Держпраці у Волинській області.
Відповідач 2 листом від 10.04.2017 року повідомив позивача про те, що Управління Держпраці у Волинській області здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю працівників, які працюють згідно із трудовим договором (контрактом). Однак, відповідно до Закону України "Про міліцію" було передбачено, що особовий склад міліції складається із працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції, яким відповідно до чинного законодавства присвоєно спеціальні звання міліції, тому, враховуючи вищевикладене Управління Держпраці у Волинській області не здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю щодо осіб, які проходять службу на відповідних посадах і яким присвоєні спеціальні звання.
Позивач вважає таку відмову відповідачів у проведенні державного фінансового контролю за дотриманням УМВС України у Волинській області законодавства про оплату праці щодо невиплати йому в повному обсязі заробітної плати необґрунтованою та незаконною, що порушує його право на соціальний захист. Обов'язок перевірки дотримання законодавства про оплату праці під час здійснення державного фінансового контролю покладений на відповідачів Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Положенням про Державну аудиторську службу України та Положенням про Державну службу України з питань праці. Крім того, Управління Держпраці у Волинській області є державним органом для здійснення функцій перевірок фінансової дисципліни у сфері оплати праці, що уповноважений висувати вимоги про усунення порушень законодавства про оплату праці в юридичних особах, в тому числі і в державних установах, якою є УМВС України у Волинській області.
В письмових запереченнях проти позову від 11.05.2017 року №13-03-13-07/2339 (а.с.60-64) відповідач 1 просить відмовити у задоволенні позовних вимог до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області повністю. Вважає, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) не є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, а є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Вказує на те, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю здійснює Державна служба України з питань праці, а тому звернення позивача було направлено за належністю до Управління Держпраці у Волинській області.
Відповідач 2 в письмових запереченнях проти позову від 10.05.2017 року №1183/05-05 (а.с.57-59) позовні вимоги ОСОБА_3 до Управління Держпраці у Волинській області вважає безпідставними, а тому просить відмовити у задоволенні позову повністю. Вказує на те, що Управління Держпраці у Волинській області не здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю щодо осіб, які проходять службу на відповідних посадах і яким присвоєно спеціальне звання, в тому числі і щодо особового складу працівників органів внутрішніх справ, до якого належав позивач.
В судове засідання позивач не прибув, проте подав суду заяву від 04.05.2017 року про розгляд справи без його участі (а.с.56).
Представники відповідачів в судовому засіданні адміністративний позов не визнали з підстав, викладених у письмових запереченнях проти позову, просили у його задоволенні відмовити повністю.
Заслухавши пояснення представників відповідачів, дослідивши письмові докази, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову слід відмовити повністю з наступних мотивів та підстав.
Судом встановлено, що ОСОБА_3 з 09.12.1992 року по 06.11.1998 року перебував на службі в органах внутрішніх справ, про що свідчить витяг з послужного списку архівної справи капітана міліції ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, пенсіонера органів внутрішніх справ та копія трудової книжки позивача (а.с.16, 28).
Відповідно до витягу з наказу УМВС України у Волинській області від 06 листопада 1998 року №143 о/с капітана міліції ОСОБА_3, старшого інспектора відділу дільничних інспекторів міліції управління адміністративної служби міліції УМВС України у Волинській області, 06.11.1998 року звільнено із органів внутрішніх справ України у запас Збройних Сил України за п.64 «а» (за віком) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України (а.с.15).
З матеріалів справи слідує, що позивач звертався із заявою від 29.03.2017 року до Державної фінансової інспекції України у Волинській області, правонаступником якої є відповідач 1, про сприяння в здійсненні державного фінансового контролю щодо порушення рішенням колегії УМВС України у Волинській області від 27.10.1997 року законодавства про оплату праці, що проявилося в невиплаті ОСОБА_3 в повному обсязі заробітної плати, без урахування в ній доплати від належної суми пенсії в розмірі 25%, в період з 01.08.1998 року по 06.11.1998 року (а.с.43-45). Крім того, позивач в цій заяві просив на підставі проведеного аналізу дотримання фінансової дисципліни з питань оплати праці та його результатів з цього приводу винести припис до УМВС України у Волинській області, а також передати до антикорупційного комітету матеріали проведеної перевірки.
У відповіді на це звернення Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області листом від 03.04.2017 року №13-03-13-16/1784 повідомило ОСОБА_3 про те, що вирішення питання щодо порушення УМВС України у Волинській області законодавства про оплату праці належить до компетенції Управління Держпраці у Волинській області, у зв'язку з чим звернення позивача надіслано за належністю до Управління Держпраці у Волинській області листом від 03.04.2017 року №13-03-13-14/1783 (а.с.46-47).
Управління Держпраці у Волинській області листом від 10.04.2017 року №9-209-3/06-06 повідомило позивача про те, що вирішення питань, зазначених у його зверненні не входить до компетенції Управління (а.с.48). У цьому листі відповідач зазначає, що Управління Держпраці у Волинській області здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Однак, Управління Держпраці у Волинській області не здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю щодо осіб, які проходять службу на відповідних посадах і яким присвоєно спеціальне звання.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З матеріалів справи слідує, що відповідач звернувся до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області з приводу здійснення дотримання державного фінансового контролю з приводу порушення законодавства про оплату праці Управлінням Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області.
Відповідно до ч.1 статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Також ч.1 статті 35 Закону України "Про оплату праці" передбачено, що контроль за додержанням законодавства про оплату праці здійснюють: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю; органи доходів і зборів.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно із статтею 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Статтею 8 цього Закону визначені основні функції органу державного фінансового контролю, якими є:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
Із наведеного слідує, що ні в завданнях, ні у функціях органу державного фінансового контролю не передбачено здійснювати нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю, в тому числі і про оплату праці.
Відтак, суд дійшов висновку, що Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області не є органом, що здійснює нагляд та контроль за додержанням законодавства про оплату праці, а тому у задоволенні позовних вимог до нього слід відмовити повністю.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96, передбачено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до п.3 цього Положення, основними завданнями Держпраці є:
1) реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб;
2) здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на державному рівні;
3) здійснення державного регулювання і контролю у сфері діяльності, пов'язаної з об'єктами підвищеної небезпеки;
4) організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об'єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об'єктів Єдиної газотранспортної системи.
Згідно з п.4 цього Положення Держпраці відповідно до покладених на неї завдань, крім іншого:
координує відповідно до законодавства роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, інших суб'єктів господарювання у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб (підпункт 3);
здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (підпункт 6);
здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування (підпункт 9);
здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю Держпраці, її територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління (підпункт 47);
складає у випадках, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення, розглядає справи про такі правопорушення і накладає адміністративні стягнення (підпункт 51);
накладає у випадках, передбачених законом, штрафи за порушення законодавства, невиконання розпоряджень посадових осіб Держпраці (підпункт 51).
Як встановлено вище, позивач перебував на державній службі в органах внутрішніх справ України та входив до особового складу працівників міліції УМВС України у Волинській області, якому на час звільнення було присвоєно спеціальне звання - капітан міліції.
Суд вказує на те, що відповідно до статті 3 Кодексу законів про працю України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності й галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Водночас питання проходження служби особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, звільненням з неї, права й обов'язки таких осіб визначені та урегульовані спеціальним законодавством, зокрема Законом України "Про міліцію" від 20.12.1990 року №565-ХІІ.
Статтею 18 Законом України "Про міліцію" передбачено, що порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114, до рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ належать особи, які перебувають у кадрах Міністерства внутрішніх справ і яким присвоєно спеціальні звання, встановлені законодавством.
За загальним правилом, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, коли нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться в спеціальному законі.
Відповідно до пункту 12 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ одержують грошове і речове забезпечення за нормами, встановленими законодавством.
Частиною 2 статті 259 Кодексу законів про працю України визначено, що центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №383/2011, Міністерство внутрішніх справ України (МВС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розслідування злочинів, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також з питань формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Підпунктом 67 пункту 4 цього Положення передбачено, що Міністерство внутрішніх справ України відповідно до покладених на нього завдань: уживає відповідно до законодавства заходів щодо забезпечення правового і соціального захисту осіб рядового і начальницького складу та працівників органів внутрішніх справ, військовослужбовців та працівників внутрішніх військ МВС України, пенсіонерів із числа військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, членів їхніх сімей, розробляє пропозиції з цих питань і вносить їх на розгляд відповідних органів.
Враховуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що оскільки служба в органах внутрішніх справ України регулюється спеціальним законодавством, тому контроль за додержанням законодавства про працю, в тому числі і за оплатою праці в УМВС України у Волинській області здійснює МВС України, а тому суд відмовляє у задоволенні позовних вимог до Управління Держпраці у Волинській області.
Відтак, у задоволенні позову ОСОБА_3 до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, Управління Держпраці у Волинській області про визнання відмови неправомірною та зобов'язання здійснити державний фінансовий контроль УМВС України у Волинській області в особі Ліквідаційної комісії УМВС України у Волинській області в частині порушення законодавства про оплату праці щодо невиплати в повному обсязі ОСОБА_3 заробітної плати суд відмовляє повністю.
Керуючись частиною третьою статті 160, статтями 162, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Кодексу законів про працю України, Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114, суд
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, Управління Держпраці у Волинській області про визнання відмови у здійсненні державного фінансового контролю Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області в особі Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області в частині порушення законодавства про оплату праці щодо невиплати в повному обсязі ОСОБА_3 заробітної плати неправомірною та зобов'язання здійснити такий контроль відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, яка буде складена у повному обсязі 17 травня 2017 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Суддя В.Д. Ковальчук