Справа № 815/509/17
27 квітня 2017 року м.Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Єфіменка К.С., розглянувши у приміщенні суду в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання протиправними дій щодо призначення та проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: вулиця Лазурна 53, смт.Затока, м.Білгород-Дністровський, Одеська область, визнання протиправним та скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвекрдженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 05.08.2016 року, визнання протиправним та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.09.2016 року,-
З позовом до суду звернувся Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання протиправними дій щодо призначення та проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: вулиця Лазурна 53, смт.Затока, м.Білгород-Дністровський, Одеська область, визнання протиправним та скасування направлення для проведення позапланової перевірки від 03.08.2016 року №153, визнання протиправним та скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвекрдженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 05.08.2016 року, визнання протиправним та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.09.2016 року.
В судовому засіданні 21.04.2017 року представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги, зазначивши, що у відповідача не було правових підстав для призначення та проведення позапланової перевірки позивача, а тому винесені за результатами вказаної перевірки акти субєкту владних поноважень підлягають визнання протиправними та скасування. Представник відповідача раніше, в судовому засіданні 04.04.2017 року, заперечив проти задоволення позовних вимог, пославшись на підставу призначення та проведення позапланової перевірки лист Генеральної прокуратури України та встановлення під час проведення перевірки фактів порушення містобудівного законодавства з боку позивача, які були викладені та зафіксовані відповідними засобами та у встановленому законом порядку, але в судове засідання 21.04.2017 року не прибув без поважних причин, хоча був сповіщений належним чином про день, час та місце слухання справи (а.с.73), а тому, на підстаі положень ч.6 ст.128 КАС України, суд ухвалив рішення розглянути справу в порядку письмового провадження 26.04.2017 року за наявними в справі письмовими доказами та запереченнями.
Ухвалою суду від 26.04.2017 року було закрито провадження за п.1 ч.1 ст.157 КАС України за позовними вимогами про визнання протиправним та скасування направлення для проведення позапланової перевірки від 03.08.2016 року №153.
В зв'язку із перебуванням головуючого по справі судді Єфіменко К.С. у відпустці, судом розглянута справа у перший його робочий день 27.04.2017 року.
Дослідивши наявні в справі письмові докази суд встановлює наступні факти та обставини:
Відповідачі - Департамент державної архітектурно-будівельного інспекції України в Одеській області, на підставі положень ст.13 Закону України “Про архітектурну діяльність” є спеціально уповноваженим органом державної виконавчої влади та згідно ст.10 цього ж Закону здійснює повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення проектування й будівництва об'єктів житлової та іншої забудови, а тому позовні вимоги щодо оскарження його актів, дій чи бездіяльності з цього приводу, на підставі положень ст.55 Конституції України, п.1 ч.2 ст.17, ст.104 КАС України підвідомчі адміністративним судам та повинні розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
05.08.2016 року головний інспектор будівельного нагляду відділу містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області - ОСОБА_2, на підставі Направлення №1539 від 03.08.2016 року провів позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за адресою: вул. Лазурна, 53, смт.Затока, м.Білгород-Дністровський, Одеська область.
Зазначена позапланова перевірка призначена та проведена на підставі Листа старшого слідчого в ОВС відділу 29/1/1 Генеральної прокуратури В.Пікінер від 12.07.2016 року за №23/1/1-10501-15/5. В даному листі слідчий зазначає, що Генеральною прокуратурою України здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 420151110000000482 від 13.10.2015 року та просить у строк до 18.07.2016 року призначити перевірку вимог законодавства України під час виконання будівельних робіт.
За результатами перевірки складено акт від 05.08.2016 року., протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.08.2016 року, видано припис від 05.08.2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
На підставі зазначеного Департаментом винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.08.2016р. №191, якою на фізичну особу ОСОБА_1 за вчинене правопорушення, передбаченого п.4 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», накладено штраф у розмірі 130500 (сто тридцять тисяч п'ятсот) грн.
Розглянувши надані письмові докази, суд з урахуванням положень ч.3 ст.2 КАС України, вважає, що дії відповідача з призначення та проведення позапланової перевірки, оформлення її результатів та винесення актів не відповідають вимогам закону з наступних підстав.
Зазначені спірні правовідносини врегульовані Законом України від 17.02.2011 року №3038-VІ “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі Закон України №3038-VІ), Законом України від 14.10.1994 року №208/94-ВР “Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівельної діяльності” (далі Закон України № 208/94-ВР), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23.05.2011 року (надалі Порядок №553), Порядком накладання штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №244 від 06.04.1995 року (надалі Порядок №244).
Згідно ст.41 Закону України №3038-VІ державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року №439/2011, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства. Відповідно до п.6 Положення Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.
Згідно п.3, п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Пунктом 7 Порядку №553 встановлено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Даною нормою передбачено вичерпний перелік підстав проведення даної перевірки: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Захисником у зазначеному вище кримінальному провадженні було направлено клопотання до Генеральної прокуратури України про скасування вимоги щодо призначення позапланової перевірки, що викладена листом старшого слідчого в ОВС відділу 29/1/1 Генеральної прокуратури України від 12.07.2016 року за №23/1/1-10501-15/5.
У відповідь отримано лист Генеральної прокуратури України від 10.03.2017 року №25/1-40501-15, яким направлено копію постанови про відмову в задоволенні клопотання від 17.08.2017 року, зазначивши, що старшим слідчим ОВС відділу 29/1/1 Генеральної прокуратури України не призначалося перевірки, а пропонувалося призначити її проведення уповноваженому органу державної влади - Голові Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Таким чином, правоохоронний орган, за ініціативою якого нібито було призначено проведення позапланової перевірки - Генеральна прокуратура України підтвердив, що вимоги про проведення такої перевірки до Державної архітектурно-будівельної інспекції України не направлялось, а вказаний лист Департаментом ДАБІ в Одеській області був помилково розтлумачений як вимога правоохоронного органу про проведення позапланової перевірки.
При цьому, суд не приймає до уваги посилання представника відповідача про те, що вказаний лист був простим зверненням юридичної особи, яке давало право для призначення проведення позапланової перевірки, оскільки Генеральна прокуратура України входить в систему правоохоронних органів України, є вищим наглядовим органом, відповідно до положень Закону України «Про прокуратуру» та п.7 Порядку №553 має спеціальне повноваження щодо вимагання призначення проведення позапланових перевірок, а тому не може одночасно виступати у спірних правовідносинах, як звичайна юридична особа та звертатись до ДАБІ України з проханням проведення такої перевірки на загальних підставах.
Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації.
Таким чином, судом встановлено, що у відповідача були відсутні правові підстави для призначення проведення позапланової перевірки, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій Департаменту ДАБІ в Одеській області щодо призначення та проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: вулиця Лазурна 53, смт.Затока, м.Білгород-Дністровський, Одеська область підлягають задоволенню на підставі положень ч.2 ст.162 КАС України.
Відповідно до положень ч.7 ст.9 КАС України адміністративним судам під розгляду спорів дозволяється застосовувати до спірних правовідносин аналогію права.
Виходячи з цього, суд вражає за необхідне застосувати до спірних правовідносин принципи, закладені в рішеннях Верховного Суду України щодо визнання протиправними наслідків (рішень) суб'єкту владних повноважень, які мали місце за умови порушення ним порядку призначення та проведення контрольного заходу (перевірки).
Відповідно до положень ст.244-2 КАС України рішення Верховного Суду України, прийняті за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права та для всіх судів України.
Відповідно до положень ч.4 ст.13 Закону України “Про судоустрій та статус суддів” висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду України є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Згідно постанови Верховного Суду України від 27.01.2015 року по справі №21-425а-14 (номер рішення у ЄДРСР - 43075087) суд доходить таких висновків: аналізованими нормами ПК, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема документальних позапланових невиїзних. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З наказом про перевірку, відомостями про дату її початку та місце проведення платник має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог підпункту 78.1.1 пункту 78.1 статті 78 та пункту 79.2 статті 79 ПК призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.
Таким чином, Верховний Суд України у цьому рішенні зазначає, якщо суб'єктом владних повноважень було не дотримано встановленого законом порядку призначення контрольного заходу (перевірки), це призводить до визнання такого заходу незаконним та не породжує правових наслідків такого.
Оскільки суд раніше визнав, що контрольний захід (перевірка) були призначені Департаментом ДАБІ в Одеській області з порушенням вимог діючого законодавства, його проведення не може породжувати будь-які наслідки, в звязку із чим, суд на підставі положень ч.2 ст.162 КАС України повинен задовольнити інші позовні вимоги, визнавши протиправними та скасувавши оскаржені акти суб'єкту владних повноважень, які були винесені посадовими особами відповідача за результатами такої незаконної перевірки.
Судові витрати розподілити за правилами ст.94 КАС України.
Керуючись ст.ст.94,158-163 КАС України, суд, -
1. Позовні вимоги задовольнити повністю.
2. Визнати протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області щодо призначення та проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: вулиця Лазурна 53, смт.Затока, м.Білгород-Дністровський, Одеська область.
3. Визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвекрдженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 05.08.2016 року.
4. Визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.09.2016 року.
Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня отримання повного тексту постанови.
Суддя Єфіменко К.С.