Справа № 815/4118/16
21 березня 2017 року
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Катаєвої Е.В.,
секретаря Булгакової Т.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі справу за адміністративним позовом начальника управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради ОСОБА_2, Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради до Головного управління Держпраці в Одеській області, третя особа на стороні відповідача Ізмаїльська міська рада, про визнання протиправними та скасування припису, постанови, -
До суду 19.08.2016 року надійшов адміністративний позов начальника Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради ОСОБА_2 до Головного управління Держпраці в Одеській області (далі ГУ Держпраці), в якому позивач просив:
визнати протиправним та скасувати припис відповідача №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року;
визнати протиправною та скасувати постанову відповідача №15-03-009/0055 від 03.08.2016 року про притягнення до адміністративної відповідальності.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.08.2016 року адміністративний позов начальника Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради ОСОБА_2 до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасувати постанову відповідача №15-03-009/0055 від 03.08.2016 року про притягнення до адміністративної відповідальності, заяву про забезпечення позову повернуто позивачу та роз'яснено йому що з вказаними позовними вимогами він має право звернутися до Ізмаїльського районного суду як адміністративного суду. Адміністративний позов начальника Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради ОСОБА_2 до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправним та скасувати припису №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року - залишений без руху та позивачу наданий строк для усунення недоліків.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016 року скасована ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 22.08.2016 року. Справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На виконання ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду ухвалою від 23.12.2016 року відкрите провадження по справі.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 26.12.2016 року залучено до участі у справі Ізмаїльську міську раду,Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради (далі УЖКХ) у якості третіх осіб на стороні відповідача (т.1 а.с.113). Ухвалою суду від 21.03.2017 року УЖКХ визнано належним позивачем по позовним вимогам про визнання протиправним та скасування припису №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року (т.2 а.с.7).
В позові зазначено, що ГУ Держпраці відповідно до наказу № 837 від 08.07.2016 було видане направлення на проведення перевірки № 15/01-29-1660 від 08.07.2016, відповідно до якого для позапланової перевірки додержання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування до Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради направляється головний державний інспектор відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів. Строк проведення перевірки становить з 11.07.2016 по 21.07.2016.
Зі змісту Акту перевірки № 15-03-009/0485 від 20.07.2016 не вбачається факту виявлення будь-якого порушення з боку УЖКГ, а лише зазначено, що для повного, детального та об'єктивного вивчення колективного звернення недостатньо документів, які зазначені в Акті.
20.07.2016 головним державним інспектором з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів був виданий припис №15-03-009/0485-0425, яким приписано надати для повної, детальної та об'єктивної позапланової перевірки документи, перелік яких наведений у приписі.
25.07.2016 ГУ Держпраці відповідно до наказу № 908 від 25.07.2016 було видане направлення на проведення позапланової перевірки № 15/01-29-1847 виконання вимог припису № 15-03-009/0485-0425 від 20.07.2016. За результатами складений акт перевірки №15-03-009/0485 від 29.07.2016, у якому вказується, що документи, зазначені в приписі № 15-03-009/0485-0425 від 20.07.2016 в повному об'ємі не були надані, вимоги припису не були виконані, що порушує вимоги ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
03.08.2016 головним державним інспектором з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів було складено протокол № 15-03-009/0055 про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 188-6 КУпАП та 03.08.2016 винесена постанова № 15-03-009/0055-0055 про притягнення до адміністративної відповідальності начальника УЖКГ, якою накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 1360,00 грн.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що відповідач у своїй діяльності має керуватися, зокрема, Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України № 96 від 11.02.2015, Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого Наказом Міністерством соціальної політики України № 390 від 02.07.2012 (далі Порядок №309), Законом України від 05.04.2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
Відповідно до абз. 3 п. 3 Порядку №309 позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю). Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.
Але підставою для другої позапланової перевірки, як зазначено в направлені, було перевірка виконання вимог припису від 20.07.2016 № 15-03-009/0485-0425, який був наданий в ході проведення першої позапланової перевірки.
Також позивач зазначив, що в порушення п.7 Порядку, п.6 ст.7 Закону № 877-V в Акті, складеному за результатом першої позапланової перевірки, не вказано жодного виявленого порушення з посиланням на норму законодавства.
Припис відповідно до ч. 8 ст. 7 Закону № 877-V - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Проте, суть припису від 20.07.2016 зводиться до надання для повної, детальної та об'єктивної позапланової перевірки оригінали та копії документів, що не відповідає самому поняттю припису. В самому приписі головним державним інспектором начальнику УЖКГ приписувалось надати оригінали документів, розпорядником яких є не УЖКГ, а виконком Ізмаїльської міської ради (документи, зазначені у приписі під пунктами 5, 6, 10, 11, 17, 21), у зв'язку із чим, надати оригінали цих документів у начальника УЖКГ не має можливості, про що зазначалося в поясненнях № 4 від 29.07.2016 року.
В обґрунтування позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови від 03.08.2016 про притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 188-6 КпАП, яка була винесена на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 03.08.2016, позивач зазначив, що ст. 188-6 КУпАП встановлює відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування або створення перешкод для діяльності цього органу. Але ані в Акті про проведення позапланової перевірки, ані в приписі жодних порушень вимог законодавства про працю не зазначено, вимоги щодо їх усунення також відсутні, а отже підстав для застосування ст. 188-6 КУПАП у головного державного інспектора не було.
Позивач, представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали у повному обсязі, посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві.
Представник відповідача вважав позов необґрунтованим та просив у його задоволенні відмовити, підтримавши позицію, викладену у запереченнях на позов (т.1 а.с.212-217), в яких зазначив, що наказом ГУ Держпраці від 08.07.2016 № 837 призначено проведення позапланової перевірки УЖКГ. Актом перевірки від 20.07.2016 № 15-03-009/0485 зафіксовано той факт, що УЖКХ лише частково надано документи для проведення перевірки. Отриманих в ході проведення перевірки документів для повного, детального та об'єктивного вивчення колективного звернення вищевказаних документів недостатньо. Посадовою особою УЖКХ (головним бухгалтером) було проігноровано усний запит головного державного інспектора Бандєєвої Любові Георгіївни, що відображено в акті від 20.07.2016 № 15-03-009/0485.
Представник відповідача не заперечувала, що припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Представник відповідача вважає, що головний державний інспектор Бандєєва Л.Г. правильно використала наявні методи реагування на виявлені правопорушення та склала припис від 20.07.2016 № 15-03-009/0485-0425 щодо зобов'язання до 25.07.2016 надати для проведення повної, детальної та об'єктивної позапланової перевірки оригінали та копії документів, необхідних для проведення перевірки.
Представник відповідача звернув увагу в запереченнях на те, що позивач безпідставно посилається на Закон України № 877-V (в редакції, яка діяла на час проведення перевірки), оскільки згідно зі ст.2 Закону дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів, зокрема, державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Отже, Головне управління в частині здійснення повноважень з державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення не використовувало у своїй діяльності Закон № 877.
Так, дії вчинені ОСОБА_2 мають ознаки правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме:
Вислухавши пояснення позивача, представників позивача та відповідача, дослідивши та проаналізувавши надані докази у їх сукупності, судом встановлено, що відповідно до Положення про Управління ЖКГ Ізмаїльської міської ради -УЖКГ є виконавчим органом Ізмаїльської міської ради, підзвітним та підконтрольним їй, підпорядкованим виконкому Ізмаїльської міської ради. УЖКГ є юридичною особою. Начальник управління призначається на посаду (на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою чинним законодавством України) та звільняється з посади міським головою (а.с.133-138,116-119).
Відповідач є суб'єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці.
Згідно з п.1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року № 96 (далі Положення №96) державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
Пунктом 7 Положення №96 визначено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів від 11.02.2015року №100 "Про утворення територіальних органів Державної служби з питань праці та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов Кабінету Міністрів України" утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком згідно з додатком, реорганізувавши шляхом злиття територіальні органи Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки і Державної інспекції з питань праці, зокрема, утворено ГУ Держпраці в Одеській області шляхом реорганізації Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області та Територіальної державної інспекції з питань праці в Одеській області.
Згідно з ч. 1 п. 1 та ч. 3 п. 1 Положення про Головне управління Держпраці в Одеській області, затвердженого Наказом Державної служби України з питань праці від 04.02.2016 року № 8 ГУ Держпраці в Одеській області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується. Повноваження Управління Держпраці поширюються на територію Одеської області.
До ГУ Держпраці надійшла колективна заява про проведення в УЖКГ перевірки правильності встановлених окладів, премій, доплат, надбавок, індексації, заробітної плати, розрахунку листків непрацездатності та відпускних (т.1 а.с.221).
ГУ Держпраці отримало згоду Держаної служби України з питань праці на проведення позапланової перевірки в УЖКГ (т.1 а.с.222-223)
08.07.2016 року ГУ Держпраці виданий наказ №837 «Про проведення позапланової перевірки додержання вимог законодавства про працю», яким головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів ГУ Держпраці Бандєєвій Л.Г. доручено у період з 11.07.2016 по 21.07.2016 року провести в УЖКГ позапланову перевірку додержання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування (т.1 а.с.204)
Згідно з актом перевірки №15-03-009/0485 перевірка проведена з 18.07.2016 року по 20.07.2016 року. В акті зазначено, що при проведенні перевірки за період з 18.07.2016 по 19.07.2016 року начальником Ізмаїльського УЖКГ ОСОБА_2 та головним бухгалтером ОСОБА_4 були надані для свідчення документи (зазначений їх перелік), проте для повного, детального та об'єктивного вивчення колективного звернення вказаних документів недостатньо. На вимогу інспектора надати інші документи, які необхідні для продовження перевірки питань, викладених в колективному зверненні, головний бухгалтер ОСОБА_4 надала відповідь, що вона дуже зайнята здійсненням платежів та в неї немає часу на надання інспектору документів у повному обсязі (т.1 а.с.29-32).
20.07.2016 року начальнику УХКГ ОСОБА_2 виданий припис №15-03-009/0485-0425, у якому головний інспектор Бандєєва Л.Г. згідно з актом перевірки від 20.07.2016 року приписує надати у строк до 25.07.2016 року для повної, детальної та об'єктивної перевірки оригінали та копії документів, перелік яких наведений у приписі (т.1 а.с.17-19).
25.07.2016 року ГУ Держпраці приймає наказ №908 «Про проведення позапланової перевірки додержання вимог законодавства про працю», яким головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів ГУ Держпраці Бандєєвій Л.Г. доручено у період з 26.07.2016 по 29.07.2016 року провести в УЖКГ позапланову перевірку виконання вимог припису від 20.07.2016 року (т.1 а.с.225).
29.07.2016 року начальник УЖКХ ОСОБА_2 надав пояснення з приводу перевірки на підставі направлення від 08.07.2016 року та припис від 20.07.2016 року по всім пунктам витребуваних документів із зазначенням причин, з яких документи не можуть бути надані, зокрема, оригінали розпоряджень міського голови знаходяться у виконкомі міськради. На вказаному поясненні головний інспектор Бандєєва Л.Г. вчинили власноручний запис, що копії документів, вказані у 23 пунктах даного листа, надані 29 липня 2016 року в неповному обсязі та не завірені у встановленому порядку. Вимоги припису від 20.07.2016 року не виконані у повному обсязі (т.1 а.с.228-229).
29.07.2016 року ГУ Держпраці складений акт №15-03-009/0528, у якому зазначено про невиконання вимог припису, начальником УЖКГ ОСОБА_2 та головним бухгалтером ОСОБА_4 не були виконані законні вимоги посадової особи ГУ Держпраці, документи у повному обсязі не надавались. Така поведінка керівництва Ізмаїльського УЖКГ унеможливила проведення повної, детальної та об'єктивної позапланової перевірки (т.1 а.с.23-28).
Начальник УЖКГ ОСОБА_2 в акті перевірки зазначив свої заперечення, зокрема, що необхідні документи для перевірки були надані, не надані ті документи, щодо яких УЖКГ не є розпорядником, або містять дані про інших осіб, які не стосуються перевірки (т.1 а.с.28).
03.08.2016 року складений протокол про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_2 за ст.188-6 КУпАП (т.1 а.с.20-22).
Постановою ГУ Держпраці від 03.08.2016 року на ОСОБА_2 накладений штраф у сумі 1360,00грн. за ст. ст.188-6 КУпАП (т.1 а.с.16).
Суд вважає, що відповідачем при здійсненні позапланових заходів та складанні за його результатами актів та рішень (припису, протоколу, постанови) не дотримані вимоги ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд критично відноситься до твердження представника відповідача на безпідставність посилання позивача на норми Закону України № 877-V, оскільки відповідно до ст.2 Закону в редакції, яка діяла на час проведення перевірки передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів, зокрема, державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Представник відповідача посилається на те, що ГУ Держпраці керується Порядком № 390.
Проте згідно з Наказом №390 від 02.07.2012 року Порядок затверджений, у тому числі відповідно до Закону України № 877-V.
У п.1 Порядку зазначено, що він встановлює процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених, у тому числі Законом України № 877-V.
Згідно з п.3 Порядку №390 інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, у випадках, передбачених Законом України № 877-V. Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України № 877-V.
Таким чином, ГУ Держпраці повинні керуватися у своєї діяльності також положеннями Закону України № 877-V.
Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що припис відповідно до ч. 8 ст. 7 Закону № 877-V - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
Представник відповідача не заперечував щодо вказаного визначення терміну припису, зазначивши в письмових запереченнях на позов, що припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Проте стверджує про правомірність припису ГУ Держпраці №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року.
З урахуванням положень Закону України № 877-V, Порядку №390 суд вважає таку позицію відповідача не спроможною.
Пунктом 6 Порядку встановлений алгоритм дій посадових осіб по проведенню перевірки. Перевірка складається з таких етапів: - робота з документами, наданими суб'єктами господарювання на вимогу Інспектора; - оформлення документів за результатами перевірки; - ознайомлення суб'єктів господарювання з документами, оформленими за результатами перевірки; - проведення за результатами перевірки роз'яснювальної роботи з питань застосування норм законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування (за згодою посадових осіб).
Пунктом 7 Порядку встановлено, що за результатами перевірки складається акт перевірки. У разі виявлення порушень законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування вносяться приписи про усунення виявлених порушень, вживаються заходи щодо притягнення до відповідальності винних осіб згідно із вимогами чинного законодавства.
Таким чином, такий розпорядчий документ органу державного нагляду як припис про усунення виявлених порушень складається та надається суб'єкту господарювання у разі встановлення порушень законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування, встановлених перевіркою та зафіксованих в акті перевірки.
Дослідивши акт перевірки №15-03-009/0485 від 20.07.2016 року, суд вважає обґрунтованою та доведеною позицію позивачів, що актом не встановлено жодного порушення законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування. Таким чином, підстави для видання припису відсутні.
Сутністю виданого припису ГУ Держпраці №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року є фактично вимога посадової особи Держпраці надати документи для перевірки, але правовий статус, як і правові наслідки вимоги про надання документів та припису про усунення встановлених порушень законодавства не є тотожними.
При цьому, суд враховує доведеність УЖКГ, що частина витребуваних документів взагалі не могла бути ним надана, оскільки оригінали цих документів знаходяться в виконкомі міськради.
Суд вважає, що припис Держпраці №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року є протиправним та підлягає скасуванню.
Відповідно є такою, що не ґрунтується на вимогах законодавства перевірка щодо виконання вимог припису, за результатами якої складений акт перевірки, протокол про адміністративне правопорушення відносно начальнику УЖКХ ОСОБА_2 та постанова від 03.08.2016 року про притягнення його до адміністративної відповідальності за ст.188-6 КУпА. Вимоги позивача про визнання протиправною та скасування вказаної постанови підлягають задоволенню.
Статтею 86 КАС України визначено, що, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Згідно ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
З урахуванням встановлених у судовому засіданні фактів, суд прийшов до висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 2, 7, 8, 9, 11, 86, 159-164 КАС України, суд,
Адміністративний позов начальника управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради ОСОБА_2, управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради до Головного управління Держпраці в Одеській області, треті особи на стороні відповідача Ізмаїльська міська рада, про визнання протиправними та скасування припису, постанови - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпраці в Одеській області №15-03-0019/0485-0425 від 20.07.2016 року.
Визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держпраці в Одеській області №15-03-009/0055 від 03.08.2016 року про притягнення до адміністративної відповідальності начальника управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради ОСОБА_2.
Постанову може бути оскаржено до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Одеський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання постанови у порядку ст.160,167,185-187 КАС України.
Суддя Катаєва Е.В.
.