09 березня 2017 рокусправа № 328/2519/16-а(2-а/328/40/16)
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Чередниченка В.Є.
суддів: Іванова С.М. Панченко О.М.
за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та заявою ОСОБА_2 про приєднання до апеляційної скарги на постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року у справі № 328/2519/16-а за позовом ОСОБА_1 до Токмацького міського голови Котелевського Ігоря Вікторовича, Токмацької міської ради, треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, Управління комунальної власності Токмацької міської ради, комунальна установа «Токмацька центральна районна лікарня» про визнання незаконними дій, визнання протиправними та скасування рішень, -
ОСОБА_1 08 липня 2016 року звернувся до суду з позовом до Токмацького міського голови Котелевського Ігоря Вікторовича (далі - відповідач-1), Токмацької міської ради (далі - відповідач-2), згідно з яким, з урахуванням уточнень просить:
- визнати незаконними дії відповідача-1 по проведенню сесійного засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року;
- визнати незаконними та скасувати рішення Токмацької міської ради від 30.06.2016 року, як такі, що прийняті під час проведення сесійного засідання неповноважною дванадцятою сесією Токмацької міської ради 7 скликання.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що відповідач-1 не мав права на продовження проведення сесійного засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року у зв'язку з відсутністю половини депутатів від складу ради в тому числі і відсутності позивача як депутата цієї ради. Також позивач зазначає про те, що рішення прийняті на сесійному засіданні дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року підлягають скасування.
Ухвалою Токмацького районного суду Запорізької області від 08 вересня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Токмацького міського голови Котелевського Ігоря Вікторовича, Токмацької міської ради, треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, Управління комунальної власності Токмацької міської ради, комунальна установа «Токмацька центральна районна лікарня» про визнання незаконними дій, визнання протиправними та скасування рішень в частині вимог щодо визнання незаконними та скасування рішень Токмацької міської ради від 30.06.2016 року №№ 2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,14,15, 16,18,19,20,22,23,24,25 залишено без розгляду (т.2 а.с.82).
Постановою Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Постанова суду мотивована тим, що позивач та інші депутати Токмацької міської ради брали участь в пленарному засіданні, були повідомлені про час продовження засідання після перерви, мали можливість та були зобов'язані прибути до сесійної зали після закінчення перерви, але з власної волі не побажали бути присутніми в сесійній залі, про неможливість бути присутнім на засіданні сесії не повідомили. Крім того, суд першої зробив висновок про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання незаконними дій Токмацького міського голови по проведенню сесійного засідання є необґрунтованими, оскільки ні регламентом Токмацької міської ради, ні іншими нормативними документами обов'язок щодо перевірки наявності кворуму, шляхом проведення повторної реєстрації депутатів, не передбачений.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції позивач оскаржив її до апеляційного суду з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими. Просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
В апеляційній скарзі зазначає про те, що: списки депутатів до протоколів пленарних засідань від 16.06.2016 року та 30.06.2016 року на які послався суд першої інстанції не мають жодного юридичного значення; відповідачем порушено ст. 54 Регламенту Токмацької міської ради, оскільки після перерви у пленарному засіданні 30.06.2016 року головуючий не інформував про кількість присутніх на засіданні депутатів; процедура прийняття оскаржуваних рішень сесії не відповідає вимогам ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині неналежного обговорення; непогодження з висновком суду про те, що проекти рішень внесених до порядку денного безпосередньо на пленарному засіданні, можуть взагалі не надаватися для ознайомлення депутатам; відсутні докази які б підтверджували надання відповідачами проектів оскаржуваних рішень депутатам для ознайомлення; проект рішення про обрання секретаря міської ради, був усно оприлюднений на пленарному засіданні 16.06.2016 року; проект рішення про утворення виконавчого комітету, затвердження заступників міського голови та керуючого справами, включений до порядку денного 16.06.2016 року, а не 30.06.2016 року.
Заявою від 30.01.2017 року ОСОБА_2 приєднався до апеляційної скарги та підтримав її вимоги повністю.
Згідно з запереченнями на апеляційну скаргу, кожен окремо, відповідач Токмацька міська рада, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, Токмацький міський голова Котелевський Ігорь Вікторович, посилаючись на її необґрунтованість, просять у задоволені скарги відмовити, постанову суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача яка заперечувала щодо задоволення апеляційної скарги та пояснення третіх осіб: ОСОБА_5, ОСОБА_9 які її підтримали, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечень на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що розпорядженням міського голови від 02.06.2016 року № 170-р, скликано дванадцяту сесію Токмацької міської ради сьомого скликання 16 червня 2016 року о 10.00 годині.
Вказана сесія складалася із двох пленарних засідань ради, які відбувалися 16 та 30 червня 2016 року.
16.06.2016 року пленарне засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради було розпочато за присутності 33 депутатів цієї ради, та відкрито головуючим. Після прибуття, під час засідання, ще одного депутата, лічильником оголошено про те, що в пленарному засіданні бере участь 34 депутати.
На цьому пленарному засіданні (безпосередньо на сесії за пропозицією депутата ОСОБА_9.) до порядку денного більшістю депутатів від загального складу (18 голосів "за") було включено першим питанням рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», а саме рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Включення до порядку денного першим питанням рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради» підтверджується аудіо записом.
Після включення до порядку денного цього питання в пленарному засіданні сесії було оголошено перерву.
30.06.2016 року приблизно о 10 годині пленарне засідання було продовжено.
Близько 10 години 45 хвилин 30.06.2016 р. в пленарному засіданні за клопотанням депутата ОСОБА_10 міський голова Котелевський І.В. оголосив перерву на 10 хвилин.
Під час перерви значна кількість депутатів, в тому числі і позивач, покинули сесійну залу і після закінчення перерви, яка тривала більш ніж 10 хвилин, приблизно до однієї години, пленарне засідання було продовжено. Кількість депутатів присутніх в залі складала 17 осіб, а саме були присутні депутати: ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_9, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_8, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_5 та міський голова, який головував на сесійному засіданні.
Депутати міської ради ОСОБА_2, ОСОБА_25, ОСОБА_26 та ОСОБА_27 не приймали участь в роботі сесії 30.06.2016 (були відсутні) і не реєструвалися на початку сесійного засідання.
Депутати міської ради ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_1, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39 не повернулися до сесійної зали після перерви і не брали участі в подальшій роботі сесії.
На зазначеному пленарному засіданні (18 голосів "за") були прийняті рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», «Про утворення виконавчого комітету Токмацької міської ради, затвердження заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради», «Про дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки юридичній особі».
Правомірність дії відповідача-1 по проведенню сесійного засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року та рішень Токмацької міської ради від 30.06.2016 року є предметом спору переданого на вирішення суду.
Вирішуючи спірні відносини між сторонами та відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивач та інші депутати Токмацької міської ради брали участь в пленарному засіданні, були повідомлені про час продовження засідання після перерви, мали можливість та були зобов'язані прибути до сесійної зали після закінчення перерви, але з власної волі не побажали бути присутніми в сесійній залі, про неможливість бути присутнім на засіданні сесії не повідомили.
Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при прийнятті оскарженої постанови, виходить з наступного.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міська рада проводить свою роботу сесійно.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів, тобто в випадку проведення пленарних засідань третьої сесії Токмацької міської ради від 16.06.2016 року та 30.06.20015 року, згідно з їх протоколами, на їх засіданні були присутні саме більшість депутатів 34 депутати та 30 депутатів від загального складу ради у 34 депутати (частина 12 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
При цьому доводи позивача, щодо ненадання судом першої інстанції відповідної оцінки тому, що один з депутатів запізнився на пленарне засідання третьої сесії Токмацької міської ради від 16.06.2016 року не спростовують обставини прийняття участі в пленарному засіданні більше половини депутатів.
Також, цьому суд апеляційної інстанції не погоджується з доводами позивача, про те, що списки депутатів до протоколів пленарних засідань від 16.06.2016 року та 30.06.2016 року не мають жодного юридичного значення, оскільки відповідно до ст. 69 КАС України вони є письмовими доказами по справі які свідчать про кількість депутатів, що беруть участь в пленарному засіданні сесії, та які підтвердили це особистими підписами (т. 3 а.с. 82,83).
Відповідно до ст. 20 Закону України» Про статус місцевих рад» депутат місцевої ради зобов'язаний бути присутнім на пленарних засіданнях ради, засіданнях постійної комісії та інших органів ради, до складу яких він входить. У разі неможливості бути присутнім на засіданні депутат місцевої ради повідомляє про це особу, яка очолює відповідний орган.
Проте згідно з поясненнями представника міської ради жоден з депутатів Токмацької міської ради не повідомляв міського голову про неможливість бути присутнім на засіданні сесії Токмацької міської ради від 30.06.2016 року. Доказів в спростування зазначених обставин позивачем суду надано не було.
Щодо порушення міським головою ст. 54 Регламенту Токмацької міської ради (далі - Регламент), оскільки після оголошення 10 хвилинної перерви у пленарному засіданні 30.06.2016 року головуючий не інформував про кількість присутніх на засіданні депутатів, суд зазначає, що вказаний пункт Регламенту передбачає обов'язок голови міської ради «при постановці питання про припинення дебатів інформувати про кількість депутатів, які присутні на момент голосування», а не після перерви у пленарному засіданні. Таким чином порушення ст. 54 Регламенту Токмацької міської ради не відбулось.
За приписами ч. 2 ст. 59 вказаного Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу міської ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (частина 2 статті 59 Закону 280/97-ВР).
Згідно з поясненнями представника міської ради та підсумками голосувань за прийняття рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», «Про утворення виконавчого комітету Токмацької міської ради, затвердження заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради», «Про дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки юридичній особі» голосували 17 депутатів та міський голова (т. 3 а.с. 73-81).
Отже, враховуючи викладені обставини, а також те, що до загального складу міської ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку про повноважність складу Токмацької міської ради при прийнятті оскаржуваних рішень та правомірності їх прийняття.
Щодо інших доводів позивача в апеляційній скарзі про те, що процедура прийняття оскаржуваних рішень сесії не відповідає вимогам ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині неналежного обговорення; відсутності докази які б підтверджували надання відповідачами проектів оскаржуваних рішень депутатам для ознайомлення.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст. 44 Регламенту Токмацької міської ради передбачена можливість включення до порядку денного проекти рішень безпосередньо на сесії міської ради. В цьому випадку цей Регламент дозволяє не застосовувати до цих проектів рішень порядок підготовки рішень, який передбачений р. V Регламенту щодо надання цих проектів рішень депутатам за 20 робочих днів.
Крім того, як вбачається з матеріалів справи позивач є депутатом міської ради рішення якої оскаржує, він був присутній на цих засіданнях ради, проте не дочекавшись їх закінчення покинув їх.
Пунктом 7 ч. 1 ст. 3 КАС України визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Слід зазначити, що обсяг повноважень та правовий статус депутата місцевої ради визначається Конституцією України та Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад», які визначають форму діяльності у місцевій раді та функції депутата до яких належить установча, організаційна та контрольна.
Позивач же, будучи депутатом місцевої ради оскаржує законність прийняття рішень в окремих стадіях процесу їх прийняття, здійснення яких віднесено до виключної компетенції місцевої ради, що при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача, який спільною діяльністю з іншими депутатами місцевої ради реалізує повноваження останньої на її засіданнях, в тому числі шляхом участі в голосуванні під час сесій.
Системний аналіз зазначених законів свідчить про те, що депутати місцевої ради не наділені владними управлінськими функціями, а тому не можуть бути суб'єктами звернення з позовом з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління.
Отже, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що доводи позивача з приводу неможливості реалізації його компетенції у сфері управління в наслідок неналежної на його думку організації роботи міської ради депутатом якої він є - безпідставні, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
Крім того, з урахуванням приписів ст.ст. 2, 6 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист саме порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку, в тому числі органів місцевого самоврядування, а не відновлення правопорядку в державі.
Відповідна правова позиція викладена в Постанові Верховного Суду України від 01.12.2009 року.
Крім того доводи позивача про те, що проект рішення про обрання секретаря міської ради, був усно оприлюднений на пленарному засіданні 16.06.2016 року та проект рішення про утворення виконавчого комітету, затвердження заступників міського голови та керуючого справами, включений до порядку денного 16.06.2016 року, а не 30.06.2016 року не підтверджується даними протоколів пленарних засідань від 16.06.2016 року та 30.06.2016 року. При цьому ці доводи жодним чином не впливають на правомірність оскаржених дій відповідача-1 та рішень відповідача-2.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи об'єктивно, повно та всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, дав їм правильну юридичну оцінку і ухвалив законне, обґрунтоване рішення без порушень норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому постанову суду першої інстанції у цій справі необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Керуючись: пунктом 1 частини 1 статті 198, статтями 205, 206 КАС України, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та заяву ОСОБА_2 про приєднання до апеляційної скарги залишити без задоволення, а постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року у справі № 328/2519/16-а - без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Повний текст ухвали виготовлений 13 березня 2017 року.
Головуючий: В.Є. Чередниченко
Суддя: С.М. Іванов
Суддя: О.М. Панченко