Копія
Справа № 822/623/17
09 березня 2017 року 12:03м. Хмельницький
Хмельницький окружний адміністративний суд
в складі:головуючого-суддіШевчука О.П.
при секретаріГнидюк І.А.
за участі:представників сторін
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" до управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про скасування п.п.3, 12 Вимоги про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року, -
Дочірнє підприємство "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" (далі - ДП "Хмельницький облавтодор") звернулось в Хмельницький окружний адміністративний суд із позовом до управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, в якому просить скасувати п.п.3, 12 Вимоги про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що висновки проведеної ревізії позивача, на підставі яких ДП "Хмельницький облавтодор" надіслано оскаржувану Вимогу про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року, не відповідають дійсності в зв'язку з чим вказані вище п.п.3, 12 Вимоги є протиправними та підлягають скасуванню.
Представники позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримали, просили суд позов задовольнити з підстав, які зазначені у позовній заяві.
Представники відповідача в судовому засіданні позов не визнали, просили в задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Пояснили, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність до вимог законодавства і є обов'язковою до виконання. Детально позиція відповідача викладена в письмових запереченнях та додаткових поясненнях, копії яких долучені до матеріалів справи.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні в матеріалах справи письмові докази в їх взаємному зв'язку та сукупності, надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд дійшов наступних висновків.
Суд встановив, що згідно п.2.10. Плану контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужби на III квартал 2016 року та п.1.1.4.1. Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області, яку згідно постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 "Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби" реорганізовано шляхом утворення управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, та на підставі направлень від 15 вересня 2016 року №669,№670, та від 19 вересня 2016 року №671, головним державним фінансовим інспектором відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та послуг Держфінінспекції в Хмельницькій області та головним державним фінансовим інспектором відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та послуг Держфінінспекції в Хмельницькій області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ДП "Хмельницький облавтодор" за період з 01 липня 2012 року по 01 жовтня 2016 року, якою встановлено ряд порушень фінансово-господарської дисципліни, що відображені в акті ревізії від 14 грудня 2016 року №22-05-08/57. Під час ревізії встановлено порушення законодавства, які, станом на момент звернення позивача до суду, не усунуті.
На підставі висновків акту ревізії від 14 грудня 2016 року №22-05-08/57 позивачу направлено Вимоги про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року, зокрема: за п.3 якої виявлено, що під час дослідження в ході ревізії питання проведення ДП "Хмельницької облавтодор" витрат на придбання окремих матеріалів, що передані структурним підрозділам і використані останніми при проведенні робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг, встановлено, що порушуючи норми п.5.6 Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд (СОУ 42.1-37641918-085:2012) ДП "Хмельницький облавтодор" в період з 01 лютого 2013 року по 19 грудня 2013 проведено зайві виплати внаслідок завищення вартості солі технічної на загальну суму 404363,19 грн.; за п.12 встановлено, що ревізією наявності дебіторської та кредиторської заборгованості, за якими минув термін позовної давності встановлено, що на підставі наказів керівника ДП "Хмельницький облавтодор" стосовно ряду суб'єктів господарювання списано дебіторську заборгованість на загальну суму 216031,33 грн. Термін позовної давності для захисту порушеного права минув, при цьому претензійно-позовна робота по стягненню коштів підприємством не проводилась. Списання дебіторської заборгованості у зв'язку із закінченням термінів позовної давності, визначених ст.257 Цивільного кодексу України, невикористання права вимагати від боржника виконання його обов'язків, невжиття заходів щодо переривання термінів позовної давності, як передбачено положеннями ст.ст.264, 509 Цивільного кодексу України, призвело до втрати статусу дебітора та доходів від господарської діяльності на суму 216031,33 грн. та до завдання матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.
Досліджуючи правомірність оскаржуваних пунктів Вимоги, суд встановив, що у відповідності до ч.3 ст.189 Господарського кодексу України та ст.10 Закону України "Про ціни і ціноутворення", суб'єкти господарювання під час провадження господарської діяльності використовують вільні ціни та державні регульовані ціни.
Згідно ст.13 Закону України "Про ціни і ціноутворення", державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом установлення обов'язкових для застосування суб'єктами господарювання, у тому числі граничних цін.
Державне агентство автомобільних доріг України є центральним органом виконавчої влади, забезпечує реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами.
Вищезазначеним органом виконавчої влади прийнято Правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд (СОУ 42.1-37641918- 085:2012).
У відповідності до п.5.6 Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд (СОУ 42.1-37641918-085:2012) поточні ціни на матеріали для робіт з експлуатаційного утримання в інвесторській кошторисній документації приймаються за вихідними даними замовника, виходячи з їх найменшої вартості, визначеної на підставі проведеного аналізу ринку матеріалів у регіоні.
При формуванні ціни тендерної пропозиції (договірної ціни) на виконання підрядних робіт поточні ціни на матеріали для робіт з експлуатаційного утримання приймаються за найменшою ціною, визначеною на підставі проведеного аналізу ринку матеріалів в регіоні з урахуванням їх якісних характеристик строків та обсягів постачання, яка узгоджується із замовником. Аналіз мінімальних цін проводиться з урахуванням транспортної складової.
На виконання вимог Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд (СОУ 42.1-37641918-085:2012), Служба автомобільних доріг в Хмельницькій області, як замовник, проводить моніторинг цін на матеріали, необхідні для виконання робіт пов'язаних з експлуатаційним утриманням доріг загального користування та затверджує граничний рівень цін на матеріали, на відповідний період.
Граничною межею цін для придбання матеріалів необхідних ДП "Хмельницький облавтодор" для виконання робіт пов'язаних з експлуатаційним утриманням доріг загального користування повинні бути затверджені Службою автомобільних доріг у Хмельницькій області (замовником) граничні ціни, проте, документів, які підтверджують проведення в періоді, охопленому ревізією, моніторингу цін на сіль технічну, що необхідна для виготовлення піщано-соляної суміші, вартість якої враховується у складі прямих витрат у актах приймання виконаних будівельних робіт, під час ревізії не надано.
Крім того, перевіркою встановлено, що на порушення абз.2 частини 1 ст.2 Закону України "Про здійснення державних закупівель" від 01 червня 2010 року №2289-VI, ДП "Хмельницький облавтодор" не проводило з 05 серпня 2012 року процедури закупівель товарів, робіт та послуг в розумінні Закону від 01 червня 2010 року №2289-VI.
В зв'язку із наведеним, в ході ревізії, на адресу державного підприємства (далі - ДП) "Артемсіль", яке видобуває та реалізує сіль, направлено запит з метою одержання інформації щодо кількості, вартості та марки реалізованої у вказаний вище період солі технічної контрагентами - ТзОВ "Гран Трейд", ТзОВ "Артемсіль Регіони-СК" та ТзОВ "Бордо-К".
У відповідь на вищенаведений запит від ДП "Артемсіль" отримано інформацію щодо цін на сіль, які діяли в періоді з 01 липня 2012 року по 01 жовтня 2016 року та встановлено, що вказані суб'єкти господарювання (окрім ТзОВ "Гран Трейд"), проводили реалізацію солі технічної ДП "Хмельницький облавтодор" за відпускними цінами що перевищують відпускні ціни ДП "Артемсіль".
В результаті вищевикладеного, через недотримання норм п.5.6 Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд (СОУ 42.1-37641918-085:2012) ДП "Хмельницький облавтодор" в періоді з 01 липня 2012 року по 19 грудня 2013 року проведено зайві виплати внаслідок завищення вартості солі технічної на загальну суму 404363,19 грн.
Водночас, позивач пояснив, що вказані вище контрагенти погодились на поставку позивачу товару (солі) на вигідних для підприємства умовах, а саме - продаж з післяплатою. Крім того, позивач зазначив, що станом на момент здійснення вказаних операцій купівлі-продажу, ДП "Хмельницький облавтодор" знаходилось у скрутному фінансовому становищі, при цьому, забезпечення утримання доріг загального користування в зимовий період не дозволяє зволікати з прийняттям рішень щодо проведення закупівель. Вказав, що основною умовою поставки солі, яка використовується позивачем для приготування протиожеледної суміші ДП "Артемсіль" вказало 100% передоплату, що, в свою чергу, через скрутний фінансовий стан в період з 01 липня 2012 року по 19 грудня 2013 року було неможливим для позивача. Крім того, позивач зауважив, що ДП "Артемсіль" здійснює продаж власної продукції лише через мережу офіційних дилерів та самостійно не приймало участі в організованих позивачем державних закупівлях і, відповідно, заявки на участь у них не подавало.
Також суд звертає увагу сторін на те, що відповідно до ст. 509 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), зобов'язанням є правовідношення, в якому одна сторона (боржник) зобов'язана вчинити на користь другої сторони (кредитора) певну дію (передати майно, виконати роботу, надати послугу, сплатити гроші тощо) або утриматися від певної дії, а кредитор має право вимагати від боржника виконання його обов'язку.
Статтею 610 ЦК України встановлено, що порушенням зобов'язання є його невиконання або виконання з порушенням умов, визначених змістом зобов'язання (неналежне виконання).
Згідно з ч.1 ст. 611 ЦК України у разі порушення зобов'язання настають правові наслідки, встановлені договором або законом, зокрема: припинення зобов'язання внаслідок односторонньої відмови від зобов'язання, якщо це встановлено договором або законом, або розірвання договору; зміна умов зобов'язання; сплата неустойки; відшкодування збитків та моральної шкоди.
Відповідно до ч.1 ст.15 і ч.1 ст. 22 ЦК України, підприємство має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання; особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Згідно з ч.2 ст.218 Господарського кодексу України, учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов'язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення. У разі якщо інше не передбачено законом або договором, суб'єкт господарювання за порушення господарського зобов'язання несе господарсько-правову відповідальність, якщо не доведе, що належне виконання зобов'язання виявилося неможливим внаслідок дії непереборної сили, тобто надзвичайних і невідворотних обставин за даних умов здійснення господарської діяльності. Не вважаються такими обставинами, зокрема, порушення зобов'язань контрагентами правопорушника, відсутність на ринку потрібних для виконання зобов'язання товарів, відсутність у боржника необхідних коштів.
Стосовно викладеного в п.12 Вимоги, відповідач вказує, що на підставі наказу по ДП "Хмельницький облавтодор" від 22 квітня 2015 року №37 "Про списання безнадійної дебіторської заборгованості" в квітні 2015 року списано дебіторську заборгованість, термін позовної давності якої минув в загальній сумі 29277,83 грн. відносно наступних суб'єктів господарювання: ТзОВ "Вектор" в сумі 3706,52 грн. та ДП "Львівський облавтодор" в сумі 25571,31 гривень. Крім того, в жовтні 2015 року на підставі наказу по ДП "Хмельницький облавтодор" від 26 жовтня 2015 №93-1 "Про списання безнадійної дебіторської заборгованості" з активів підприємства списано дебіторську заборгованість, термін позовної давності якої минув, відносно ТзОВ "СП "Трансгазбуд" в сумі 7881,00 грн., приватної фірми "Калюс" в сумі 14564,32 грн., ТзОВ "ВЕК ЛТД" в сумі 123869,59 грн., закритого акціонерного товариства "Магістральполіс" в сумі 20000,00 грн. та державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" в сумі 20438,59 грн.
Враховуючи вищенаведене, внаслідок не проведення позовної роботи в судах у межах терміну позовної давності, ДП "Хмельницький облавтодор" втрачено активів на загальну суму 216031,33 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.
Сторонами не заперечувалось, що під час ревізії відповідачу не надано відповідних документів стосовно проведення претензійно-позовної роботи стосовно вищевказаних суб'єктів господарювання. При цьому, суд бере до уваги, але критично оцінює надані під час судового розгляду письмові звернення позивача до вказаних вище контрагентів, датовані 31 січня 2017 року, оскільки вони направлені позивачем після фактичного списання дебіторської заборгованості ДП "Хмельницький облавтодор".
Відтак, надаючи оцінку позовним вимогам ДП "Хмельницький облавтодор" в цілому, суд виходить з наступного.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03 лютого 2016 року (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).
За п.6 Положення, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держаудитслужба звертається до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ), згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області пред'явило вимоги про усунення порушень, виявлених під час ревізії. При цьому оскаржувані пункти 3, 12 вимоги вказують на виявлені збитки та їх розмір, стягнення шкоди за вимогою контролюючого органу не відбувається.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-40а14, від 07 жовтня 2014 року № 21-368а14, від 10 лютого 2015 року № 21-632а14, висновки якого, в силу положень абз.2 ч.1 ст.244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мають враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.
Оцінюючи п.3, 12 Вимоги про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року, суд враховує те, що статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, в межах та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що адміністративний позов ДП "Хмельницький облавтодор" до управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про скасування п.п.3, 12 Вимоги про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року задоволенню не підлягає.
Згідно положень ст.94 КАС України, в зв'язку із відмовою в задоволенні позовних вимог, судові витрати не відшкодовуються.
Керуючись ст.ст.2, 11,71, 158-163, 167, 186, 254 КАС України, суд -
Адміністративний позов дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" до управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про скасування п.п.3, 12 Вимоги про усунення порушень №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року - залишити без задоволення.
Постанова суду може бути оскаржена до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Хмельницький окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня її отримання.
Постанова набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 13 березня 2017 року 11:40.
Суддя/підпис/О.П. Шевчук
"Згідно з оригіналом" Суддя О.П. Шевчук