Справа № 819/4/16
31 січня 2017 р.м.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, в складі:
головуючого судді Білоус І.О.
при секретарі судового засідання Риндюк В.Т.
за участю представника позивачів ОСОБА_2, третьої особи, яка не заявняє самостайних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_3
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Тернополі адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 ОСОБА_5 ОСОБА_6 ОСОБА_7 до Тернопільської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_7 звернулися до суду з адміністративним позовом до Тернопільської обласної державної адміністрації, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Дичківська сільська рада про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації № 428-од від 20.07.2015 року в частині затвердження висновку на відповідність Конституції та законам України проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.02.2016 року провадження у справі зупинялося до вирішення та набрання чинності рішення у адміністративній справі № 607/15910/15-а за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_9 ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 до Дичківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, третя особа Великогаївська сільська рада Тернопільського району Тернопільської області, Тернопільська обласна рада, Тернопільська обласна державна адміністрація, про визнання дій протиправними та скасування рішення № 347 від 21.07.2015 року.
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 03.01.2017 року провадження у справі поновлено.
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.01.2017 року відповідно до частини третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) допущено заміну третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Дичківської сільської ради її правонаступником - Великогаївською сільською радою.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 20.07.2015 р. розпорядженням голови Тернопільської обласної державної адміністрації № 428-од затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України, зокрема, проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Позивачі зазначили, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження не було враховано, що проект рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад" схвалено рішенням Дичківської сільської ради від 16.07.2015 р. № 339 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", з порушенням процедури, що передбачена Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", а відтак, звернулись до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів. Відповідачем не було звернуто увагу на те, що громадські обговорення, які є невід'ємною складовою порядку добровільного об'єднання територіальних громад, було проведено з суттєвими процесуальними порушеннями.
У судовому засіданні представник позивачів позовні вимоги підтримав, з підстав наведених у адміністративному позові, просив позов задовольнити, визнати протиправним та скасувати спірне розпорядження в частині затвердження висновку на відповідність Конституції та законам України проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
В поданих до суду письмових запереченнях проти адміністративного позову від 25.01.2016 р. (а. с. 24-25) та доповненні до заперечення від 17.01.2017 р. (а. с. 50-54) відповідач Тернопільська обласна державна адміністрація позовні вимоги не визнала з таких підстав. Розпорядженням голови Тернопільської обласної державної адміністрації від 20.07.2015 року № 428-од затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України, зокрема, проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Зазначає про дотримання процедури порядку добровільного об'єднання територіальних громад та проведення сесій Дичківської сільської ради. При цьому, правомірність рішення Дичківської сільської ради від 16.07.2015 р. № 339 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та рішення Дичківської сільської ради від 21.07.2015 р. № 347 "Про добровільне об'єднання територіальних громад" підтверджується постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 06.04.2016 р., залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2016 р. Вважає, що розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації від 20.07.2015 р. № 428-од прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, просить у задоволенні адміністративного позову відмовити у повному обсязі.
В судове засідання представник відповідача Тернопільської обласної державної адміністрації не прибув, хоча відповідач був належним чином повідомлений про дату, час і місце судового розгляду, причини неприбуття до суду не повідомив, клопотання про розгляд справи без його участі не надходило.
В судовому засіданні представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Великогаївської сільської ради позовні вимоги не визнав та просив відмовити в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі з огляду на те, що об'єднання територіальних громад, в тому числі села Дичкова, в одну територіальну громаду із центром в селі Великі Гаї Тернопільського району Тернопільської області відбувалось з дотриманням вимог об'єднання територіальних громад".
З урахуванням вимог частини четвертої статті 128 КАС України та у зв'язку із неприбуттям представника відповідача Тернопільської обласної державної адміністрації, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, розгляд справи не відкладався і справу вирішено на підставі наявних у ній доказів, за відсутності представника відповідача.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення сторін, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується адміністративний позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення справи по суті, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування норм матеріального та процесуального права, суд при постановленні рішення виходить з наступних підстав і мотивів.
Судом встановлено, що рішенням тридцять четвертої сесії шостого скликання Дичківської сільської ради від 16.07.2015 р. № 339 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", відповідно до статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", розглянувши проект рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", підготовлений спеціальною робочою групою, враховуючи результати громадських обговорень, сільською радою вирішено схвалити проект рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою. Сільському голові доручено подати проект рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" до Тернопільської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (а. с. 56).
Розпорядженням голови Тернопільської обласної державної адміністрації від 20.07.2015 року № 428-од "Про добровільне об'єднання територіальних громад", затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України проекту рішення Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, Товстолузька сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, Дичківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, Грабовецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, Баворівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, Скоморохівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, Козівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (а. с. 31).
Рішенням тридцять п'ятої сесії шостого скликання Дичківської сільської ради від 21.07.2015 р. № 347 "Про добровільне об'єднання територіальних громад", враховуючи розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації від 20.07.2015 р. № 428-од вирішено об'єднатися з територіальними громадами сіл Великі Гаї (Великогаївська сільська рада), Товстолуг, Застінка (Товстолузька сільська рада), Дичків, Красівка (Дичківська сільська рада), Грабовець, Білоскріка (Грабовецька сільська рада), Баворів, Заставє (Баворівська сільська рада), Скоморохи, Смолянка, Прошова, Теофілівка (Скоморохівська сільська рада), Козівка (Козівська сільська рада) у Великогаївську територіальну громаду з центром у селі Великі Гаї Тернопільського району Тернопільської області. Доручено Великогаївському сільському голові звернутися до Тернопільської обласної ради з клопотанням про утворення Великогаївської сільської територіальної громади. Повноваження сільської ради, сільського голови припинити з моменту набуття повноваження новообраним органом місцевого самоврядування, сільським головою територіальної громади, утворення внаслідок добровільного об'єднання. Правонаступником активів і пасивів Дичківської сільської ради визначено Великогаївську сільську територіальну громаду, утворену внаслідок добровільного об'єднання (а. с. 55).
Предметом судового розгляду в даній адміністративній справі є позовні вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації № 428-од від 20.07.2015 року в частині затвердження висновку на відповідність Конституції та законам України проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
До спірних правовідносин суд застосовує такі правові норми.
В силу приписів статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних відносин) первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 року № 157-VIII (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон України № 157-VIII).
Стаття 2 Закону України № 157-VIII визначає принципи добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.
Згідно частини першої статті 4 Закону України № 157-VIII, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;
3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.
Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону України №157-VIII, відповідно до якого сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Як передбачено нормами статті 7 Закону України №157-VIII, зокрема, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
Таким чином, надходження проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад покладає на голову обласної державної адміністрації обов'язки відповідно до норм Закону України № 157-VIII, які повинні ним виконуватися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Як встановлено судом, після надходження проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, відповідачем були вчинені дії, передбачені статтею 7 Закону України №157-VIII, зокрема, розглянуто документи та підготовлено висновок на відповідність Конституції та законам України, зокрема, проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області "Про добровільне об'єднання територіальних громад", який затверджено розпорядженням від 20.07.2015 року № 428-од "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Водночас, зазначена норма закону не зобов'язує та не наділяє повноваженнями голову обласної державної адміністрації перевіряти наявність порушень щодо процедури проведення сесій та громадських обговорень.
При цьому, з матеріалів справи вбачається, що з метою захисту своїх прав позивачі звертались до Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області з позовом до Великогаївської сільської ради, треті особи Тернопільська обласна рада, Тернопільська обласна державна адміністрація, ОСОБА_17 про визнання дій щодо об'єднання територіальних громад протиправними, скасування рішень Дичківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області від 16.07.2015 року № 339 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та від 21.07.2015 року № 347 "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.02.2016 року провадження у справі зупинялося до вирішення та набрання чинності рішення у адміністративній справі № 607/15910/15-а, підставою неможливості розгляду якої зазначалося саме надання оцінки судом у справі № 607/15910/15-а законності порядку проведення громадських слухань щодо добровільного об'єднання територіальних громад, з адміністративним центром в селі Великі Гаї Тернопільського району Тернопільської області, у розумінні процедури, що передбачена Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Так, постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 06.04.2016 року (а. с. 58-61), залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2016 року (а. с. 62-65), у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_18, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 до Великогаївської сільської ради, треті особи Тернопільська обласна рада, Тернопільська обласна державна адміністрація, ОСОБА_17 про визнання дій щодо об'єднання територіальних громад протиправними, скасування рішень Дичківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області від 16.07.2015 року № 339 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та від 21.07.2015 року № 347 "Про добровільне об'єднання територіальних громад" відмовлено.
Частиною першою статті 72 КАС України визначено, що обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Таким чином, враховуючи правомірність рішення Дичківської сільської ради від 16.07.2015 року № 339 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та рішення Дичківської сільської ради від 21.07.2015 року № 347 "Про добровільне об'єднання територіальних громад", правову оцінку яким надано у судовому порядку, доводи позивачів щодо не дотримання процедури порядку добровільного об'єднання територіальних громад та проведення сесій Дичківської сільської ради не знайшли свого належного підтвердження, а відтак, їх твердження стосовно неправомірних дій відповідача є безпідставними.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною третьою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частин першої, другої статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Належних і достатніх доказів, які б підтверджували протиправність оскаржуваного розпорядження позивачами суду не надано, натомість, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, довів правомірність прийняття розпорядження 428-од від 20.07.2015 р., яким затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України, зокрема, проекту рішення Дичківської сільської ради Тернопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Відтак, враховуючи встановлені судом обставини справи та наведені положення чинного законодавства, суд приходить до висновку, що вимоги позивачів не підлягають задоволенню.
Керуючись ст.ст. 94, 158-167 КАС України, суд, -
1. У задоволенні позову відмовити.
Постанова суду може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд в порядку і строки, передбачені ст. 186 Кодексу адміністративного судочинства України та набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст постанови виготовлено 03.02.2017 р.
Головуючий суддя Білоус І.О.
копія вірна
Суддя Білоус І.О.