13 лютого 2017 року Справа № 876/10230/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі
головуючого судді Обрізко І.М.
суддів Левицької Н.Г., Сапіги В.П.
за участю секретаря судового засідання Сідельник Г.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання дій протиправними та скасування рішення,-
ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання незаконним та скасування рішення атестаційної комісії №11 від 16.09.2016 року щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, оформлене протоколом ОП №15.00035102.0076902.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що службові обов'язки ОСОБА_1 виконував успішно, що підтверджується атестаційним листом, отже, були відсутні підстави вважати його невідповідним посаді. Також зазначено, що рішення Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 16.09.2016 року щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, є необґрунтованим, прийнятим без будь-яких фактів і відображає лише суб'єктивну думку членів комісії та не відповідає фактичним обставинам справи. Також позивач вказав, що покладені обов'язки виконував належно, без порушень, займаній посаді відповідає.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року позовні вимоги задоволено. Суд виходив з того, що позивача прийнято на посаду як прибулих з МВС, старшого інспектора-чергового Підчаєцького відділення поліції Бережанського відділу поліції ГУНП в Тернопільській області, присвоївши спеціальне звання «майор поліції».
Позивач пройшов атестацію та за результатами тестування на загальні навички отримав 29 балів із 60; професійного тестування - 36 балів із 60, в загальному- 65 балів.
Разом з тим, на думку суду, результати тестування не є вирішальними для атестаційних комісій при прийнятті рішень стосовно поліцейських і повинні враховуватися у сукупності з іншими передбаченими Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за № 1445/27890.
Так, відповідно до атестаційного листа ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе лише з позитивної сторони, відповідно до висновку прямого керівника займаній посаді відповідає.
Встановлено, що в протоколі відображено не повний хід проведення співбесіди, зміст питань, які ставилися позивачу, та відповіді на них, відсутні посилання на конкретні матеріали, на підставі яких прийняте зазначене рішення.
Отже, приймаючи оспорене рішення комісія не надала оцінку висновкам прямого керівника позивача, не обґрунтувала непогодження із позитивним висновком. Негативна оцінка ділових професійних, особистих якостей поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, сторона відповідача (Атестаційна комісія №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області) подала апеляційну скаргу, де вказується на порушення норм матеріального та процесуального права, невідповідності висновків суду обставинам справи, просить його скасувати та постановити рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги покликання маються на те, що особовий склад поліції призначався на посади в органи поліції за спрощеною процедурою, без проведення конкурсу або тестування, штати були тимчасові, тому згідно наказу було організовано проведення атестування поліцейських ГУНП у Тернопільській області. Сформовано персональний склад атестаційних комісій. Атестування проводилося в два етапи, тестування та співбесіда. Рішення приймалося більшістю голосів і саме комісії уповноважені вивчати матеріали, зібрані на поліцейського, проводити співбесіди, вживати організаційні заходи, відтак вони володіють дискреційними повноваженнями.
Отже, суд не може замінювати орган в повноваженнях лише якого приймати оспорене рішення. Подібне не суперечить позиції ВСУ у постанові ПВСУ від 24.10.2008 року № 13.
Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.
У відповідності до вимог ч.1 ст. 41 КАС України у разі неявки у судове засідання осіб, які беруть учать у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Судом встановлено, підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 з 11.10.2004р. по 06.11.2015р. проходив службу в органах внутрішніх справ.
У зв'язку з реформуванням органів внутрішніх справ та з набранням чинності з 07.11.2015 року Закону України «Про Національну поліцію», відповідно до наказу Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 06.11.2015 року №3 о/с, у відповідності до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» призначено прибулих з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування, з 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 який мав спеціальне звання «майор міліції», на посаду старшого інспектора - чергового Підгаєцького відділення поліції Бережанського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області, присвоївши йому спеціальне звання «майор поліції».
Наказом ГУНП в Тернопільській області №221 від 12.02.2016 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі ст.57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890, наказано починаючи з 15.02.2016 року провести атестування поліцейських ГУНП в Тернопільській області, створити в ГУНП в Тернопільській області атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7 (зокрема, даним наказом було зазначено, що персональний склад комісії має бути погоджений з керівництвом Національної поліції України та ним затверджений. Цим же наказом керівникам відділів поліції, структурних підрозділів ГУНП доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських .
Атестаційні комісії ГУНП в Тернопільській області №8, №9, №10, №11, №12 створено відповідно до наказу від 16.08.2016 року, а саме, доповнення до наказу від 12.02.2016 року №221 «Про організацію проведення атестування поліцейських ГУНП в Тернопільській області».
Відповідно до пункту 9 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначених цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Пункт 10 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» встановлює, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Отже, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Відповідно до статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.
З системного аналізу вищенаведеної норми слідує, що закріплений у ній перелік підстав атестування поліцейських є вичерпним. При цьому, такі підстави для проведення атестації, як для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, є наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби. Водночас метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
Ще один аргумент, який ставить під сумнів законність проведення атестації в досліджуваних правовідносинах вбачається з аналізу ст.. 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12 січня 2012 року № 4312-VІ, який є загальним (базовим) щодо регулювання відносин із атестування працівників та не суперечить положенням Закону України «Про Національну поліцію». Відповідно до ч. 1 ст. 12 вказаного Закону атестації не підлягають: працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року; вагітні жінки; особи, які здійснюють догляд за дитиною віком до трьох років або дитиною-інвалідом, інвалідом дитинства; одинокі матері або одинокі батьки, які мають дітей віком до чотирнадцяти років; неповнолітні; особи, які працюють за сумісництвом.
З приводу доводів апелянта про дискреційні повноваження атестаційної комісії при прийнятті рішень за результатами атестування поліцейських, то слід зважити на п.3 ч.3 ст.2 КАС України відповідно до якого, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано. Відтак, суд зобов'язаний перевірити обґрунтованість оскарженого рішення (висновку) атестаційної комісії, який слугує підставою для звільнення позивача.
Вказане узгоджується із передбаченим п.1 ст.1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, а зокрема, правом особи на доступ до суду, що, зокрема включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією» тобто, судом що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті.
Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, у відповідності до якої, за загальним правилом національні суди повинні утриматись від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди мають проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів. У будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
Необґрунтованим, а відтак, таким, що підлягає скасуванню, слід вважати рішення (висновок) атестаційної комісії у разі, коли відповідач не надав суду доказів на підтвердження обставин, які у вказаному рішенні (висновку) комісії вважається встановленим. Рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених п.16 розділу ІУ Інструкції, та факту відповідності поліцейського вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді. Негативна оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується із доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського. Набрання поліцейським за результатами тестування кількості балів меншої за мінімально необхідний рівень, чи негативні результати тестування на поліграфі атестаційна комісія оцінювала без зважання на решту доказів.
Окремо слід звернути увагу, що з матеріалів справи не вбачається погодження Національною поліцією України затвердженого персонального складу атестаційної комісії, що є порушенням підп. 2 п.2 розділу ІІ Інструкції, а відтак є підстави вважати неповноважним склад атестаційної комісії, що є окремою обставиною для скасування рішення (висновок) атестаційної комісії.
З огляду на викладене, доводи апеляційної скарги суттєвими не являються і не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, а також відсутня невідповідність висновків суду обставинам справи.
Керуючись ст.ст. 160 ч.3, 195, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, Львівський апеляційний адміністративний суд,-
Апеляційну скаргу Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області залишити без задоволення, постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року по справі № 819/1290/16- без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня виготовлення ухвали в повному обсязі, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя І.М. Обрізко
судді Н.Г. Левицька
В.П. Сапіга
Повний текст виготовлено 20.02.2017 року.