16 лютого 2017 р.м.ОдесаСправа № 814/1173/16
Категорія: 12.2 Головуючий в 1 інстанції: Марич Є. В.
Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Турецької І.О.
суддів - Стас Л.В., Косцової І.П.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу територіального управління Державної судової адміністрації в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до територіального управління Державної судової адміністрації в Миколаївській області про зобов'язання здійснити перерахунок та виплату заробітної плати,
за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору - Головного управління Державної казначейської служби України у Миколаївській області, -
У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив зобов'язати територіальне управління Державної судової адміністрації в Миколаївській області (далі - ТУ ДСА України в Миколаївській області) здійснити йому перерахунок та виплату заробітної плати з урахуванням премій, встановлених щомісячно відповідними наказами Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області та усіх надбавок, що нараховуються залежно від розміру посадового окладу за період з:
- 26 жовтня 2014 року по 28 березня 2015 року включно, відповідно до абз. 2 ч.1 ст.144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (в ред. Закону України «Про прокуратуру»);
- 29 березня 2015 року по 08 вересня 2015 року включно, відповідно до абз.2 ч.1 ст.147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (в ред. Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд»);
- 09 вересня 2015 року по 31 грудня 2015 року, виходячи з посадового окладу - 0,3 від місячного посадового окладу судді місцевого суду без 50% зменшення, з врахуванням фактично виплаченої заробітної плати.
В обґрунтування позову зазначено, що з 26 жовтня 2014 року за працівниками апарату суду було визнано право на посадові оклади у підвищених розмірах.
Посилаючись на судову практику Європейського Суду з прав людини, позивач зазначає, що принцип верховенства права зобов'язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.
Відсутність бюджетного фінансування не може бути тією обставиною, яка виключає відповідальність суб'єкта владних повноважень перед особою за невиконання своїх зобов'язань.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року позов задоволено.
В апеляційній скарзі ТУ ДСА України в Миколаївській області ставить питання про скасування постанови суду першої інстанції, у зв'язку з порушенням норм матеріального права, що призвело до винесення незаконного та необґрунтованого рішення та просить прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову.
У зв'язку з неявкою до суду апеляційної інстанції сторін та інших учасників судового процесу, повідомлених належним чином, справа була розглянута в порядку п.2 ч.1 ст.197 КАС України.
З'ясувавши обставини справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 з 12 травня 2009 року працює в Очаківському міськрайонному суді Миколаївської області на посаді помічника судді, що відповідає п'ятій категорії посад державних службовців та має 9 ранг державного службовця.
Протягом періоду з 26 жовтня 2014 року по 08 вересня 2015 року відповідачем нараховувалась та виплачувалась позивачу заробітна плата за посадовим окладом 1218 гривень, а з 09 вересня 2015 року по 31 грудня 2015 року за посадовим окладом 2756 гривень.
Під час визначення позивачу розміру посадового окладу за період з 26 жовтня 2014 року по 08 вересня 2015 року ТУ ДСА керувалося постановою Кабінету Міністрів України №268 від 09 березня 2006 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» та постановою № 482 від 20 травня 2009 року «Деякі питання оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, що фінансуються з бюджету» на рівні відповідного розміру мінімальної заробітної плати - 1218 гривень.
З 09 вересня 2015 року відповідач, при визначенні посадового окладу позивача, керувався постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» №644 від 02 вересня 2015 року, якою посадовий оклад помічника судді місцевого загального суду складав 50% від коефіцієнту 0,4 місячного посадового окладу судді, а саме - 2756 гривень (1378 х 10 х 0,4 = 5 512 х 50% = 2 756).
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався практикою Європейського суду з прав людини, ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» та рішеннями Конституційного Суду України.
Спираючись на правові норми та правові позиції, які містяться в цих документах, суд дійшов висновку, що встановлення розміру посадового окладу працівника апарату суду безпосередньо Законом, є вимогою, соціальною гарантією, а не рекомендацією до виконавчої влади. На думку суду, та обставина, що законодавець визначив розмір посадового окладу саме в Законі, вказує на те, що жодним іншим державним органом, зазначений розмір посадового окладу зменшений бути не може.
До того ж, відповідно до абз. 2 ч. 2 ст.161 КАС України, суд першої інстанції обґрунтував підстави відступу від правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду України від 12 липня 2016 року в адміністративній справі №820/4648/15 та від 13 липня 2016 року в адміністративних справах за №№ 820/4653/15; 818/3372/15.
Правовий аналіз рішення суду першої інстанції та доводів апеляції, свідчить про обґрунтованість доводів апелянта про порушення судом норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (надалі - Закон № 1697-VII), яким внесено зміни до статті 144 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VІ «Про судоустрій і статус суддів» (надалі - Закон № 2453-VІ), зокрема передбачено, що розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду, посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.
Абзацом другим підпункту 1 і абзацом третім підпункту 2 пункту 13 розділу XIII Закону № 1697-VII Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом № 2453-VІ.
З 28 березня 2015 року Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» (надалі - Закон № 192-VІІІ) затверджено нову редакцію Закону № 2453-VІ, у статті 147 якого встановлено, що розмір заробітної плати працівників апаратів судів, ДСА, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України, їхнє побутове забезпечення і рівень соціального захисту визначаються законом і не можуть бути меншими, ніж у відповідних категорій державних службовців органів законодавчої та виконавчої влади.
При цьому, розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.
Підпунктом 2 пункту 13 Перехідних положень Закону № 192-VІІІ Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із зазначеним Законом.
Верховний Суд України, усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції у подібних правовідносинах абзацу другого частини першої статті 144 Закону №2453-VІ, частини першої статті 147 цього Закону у редакції з 28 березня 2015 року та положень постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та її виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» за №268 зазначив наступне.
Положення, наведених вище законодавчих актів, які регулюють розмір заробітної плати працівників апаратів судів узгоджуються із положеннями частин сьомої, восьмої статті 33 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 3723-XII), згідно з якими умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України.
Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є Державний бюджет України та інші джерела, визначені для цієї мети положеннями про органи державної виконавчої влади, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України.
Аналогічні положення закріплено також частиною другою статті 8 Закону України від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР «Про оплату праці» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 108/95-ВР), яка передбачає, що умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом (стаття 13 Закону № 108/95-ВР).
За правилами статті 142 Закону № 2453-VІ (у редакції до 28 березня 2015 року) фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснює, зокрема, ДСА.
Суди загальної юрисдикції фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України (стаття 143 Закону № 2453-VІ). Аналогічні правила закріплені і у статтях 145, 146 Закону № 2453-VІ у редакції з 28 березня 2015 року.
З 01 січня 2015 року пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» визначено, що норми і положення, зокрема, частини першої статті 144 Закону № 2453-VІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного та місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, а з 13 березня 2015 року установлено, що норми і положення Закону № 2453-VІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
На час виникнення спірних відносин (26.10.2014 року) схема посадових окладів працівників апарату суду була закріплена постановою № 268, зокрема Додатком 47, який залишався незмінним до 09 вересня 2015 року.
Отже, Кабінет Міністрів України покладені на нього абзацом другим підпункту 1 пункту 13 розділу XIII Закону № 1697-VII та підпунктом 2 пункту 13 Перехідних положень Закону № 192-VІІІ обов'язки щодо приведення його нормативно-правових актів у відповідність із цими законами у тримісячний строк не виконав.
Зазначеним правом, вищий орган виконавчої влади на Україні скористався лише 02 вересня 2015 року.
Провівши аналіз правових норм щодо фінансування судів, Верховний Суд України наголосив на тому, що частиною першою та другою статті 23 Бюджетного кодексу України, будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України, керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
Ураховуючи наведене, оскільки з 26 жовтня 2014 року по 09 вересня 2015 року Кабінетом Міністрів України зміни до постанови № 268 щодо умов оплати праці, зокрема розмірів окладів працівників апарату суду, не внесено, а законами України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» та «Про Державний бюджет України на 2015 рік» видатки на реалізацію положень абзацу другого частини першої статті 144 Закону № 2453-VІ та частини першої статті 147 цього ж Закону у редакції з 28 березня 2015 року не передбачено, управління ДСА як головний розпорядник бюджетних коштів, не мало правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати працівників апарату суду поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
Розглядаючи правову позицію суду першої інстанції, яка побудована на практиці Європейського Суду з прав людини (надалі - ЄСПЛ) та на рішеннях Конституційного Суду України про те, що закріплення законодавчо правової норми, яка передбачає певні доплати, не дає підстави для відмови державним органам у їх наданні, колегія суддів бажає зазначити наступне.
Право власності (на мирне володіння майном) не є абсолютним.
За своєю правовою природою воно потребує регулювання з боку держави, може бути обмежено, а держава вправі вживати певних заходів втручання в право власності, у тому числі й позбавляти громадян власності.
При цьому, в таких діях держава повинна дотримуватися усталених принципів правомірного втручання, зокрема тих, що напрацьовані ЄСПЛ, через рішення якого відбувається розуміння змісту норм Конвенції, Першого протоколу, їх практичне застосування.
Втручання держави в право особи на мирне володіння своїм майном є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного інтересу», при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою розсуду» з огляду на те, що національні органи влади краще знають потреби власного суспільства і знаходяться в кращому становищі, ніж міжнародний суддя, для оцінки того, що становить «суспільний інтерес».
Як зазначив Верховний Суд України, у своїх підсумках щодо захисту права власності,
«практика ЄСПЛ повинна застосовуватися національними судами як особливе джерело права з урахуванням того, що рішення ЄСПЛ за своєю правовою природою не містять виключно однозначних, жорстких, безальтернативних правил. Навпаки, у своїй основі - це висновок, який міститься в мотивувальній частині рішення, набір обов'язкових і необов'язкових тверджень, а тому рішення ЄСПЛ не слід розглядати як безумовний прецедент.
У більшості рішень ЄСПЛ вказує на критерії та обставини, які мають бути оцінені, та пропонує способи їх оцінки, проте кінцевий результат вирішення спору (задовольнити позов чи відмовити в його задоволенні) належить до сфери розсуду національного суду. У разі застосування рішень ЄСПЛ національним судом при розгляді спору власне результат вирішення справи ЄСПЛ, певні цитати з його рішення, окремі висновки ЄСПЛ у конкретній справі, вирвані з контексту та відірвані від її обставин, не повинні бути формальним приводом для того, щоб національні суди вирішували всі подібні спори з аналогічним результатом та звільнялися від обов'язку провести власну оцінку обставин і фактів у тих справах, які розглядаються безпосередньо».
Так, дійсно у справі «Суханов та Ільченко проти України» бездіяльність з боку Уряду України була кваліфікована ЄСПЛ як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Так, із тексту цього рішення вбачається, що Закон України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» передбачав, що питання щодо визначення розміру надбавки до пенсії відповідно до статті 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни» покладалось на Кабінет Міністрів України, але оскільки відповідної постанови Кабінетом Міністрів України прийнято не було, «соціальні виплати дітям війни не було реалізовано в 2006 році».
Водночас, із даного рішення вбачається, що взагалі не було нормативного акта вищого органу виконавчої влади, який би регулював спірні питання.
Проте, у даних правовідносинах існували постанови Кабінету Міністрів України №268 від 09 березня 2006 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» та за № 482 від 20 травня 2009 року «Деякі питання оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, що фінансуються з бюджету».
До того ж, в цьому рішенні ЄСПЛ зазначив, що не погоджується з тим, що вимоги заявників стосовно отримання надбавки до пенсії у розмірі 30 % мінімальної пенсії становили «законне сподівання» у значенні практики Суду з цього питання. Зокрема, такі вимоги не мали достатнього підґрунтя у національному законодавстві. Також немає жодних доказів усталеної практики національних судів на підтримку скарг заявників.
Отже, заявники, таким чином, не довели, що у них були «законні сподівання» щодо підвищеного розміру пенсії протягом вищезазначених періодів.
У справі «Сук проти України» ЄСПЛ зазначив, що національні суди проігнорували положення статті 28 Закону України «Про бюджетну систему України», яке забороняло вносити зміни до законодавства Законом про Державний бюджет України, спочатку зміни слід було внести до відповідних законів.
Утім, у даній правовій ситуації, законами України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» та «Про Державний бюджет України на 2015 рік» видатки на реалізацію положень абзацу другого частини першої статті 144 Закону № 2453-VІ та частини першої статті 147 цього ж Закону у редакції з 28 березня 2015 року взагалі не було передбачено.
В рішенні Конституційного Суду України 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 зазначено, що положення статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України у системному зв'язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48 Основного Закону України треба розуміти так, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому, рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.
Суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян повинні керуватися, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції‚ на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що, відповідно до п. 4 ч.1 ст.202 КАС України, є підставою для скасування рішення та прийняття нового - про відмову в задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 195, 197, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації в Миколаївській області - задовольнити.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року - скасувати.
Прийняти у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до територіального управління Державної судової адміністрації в Миколаївській області про зобов'язання здійснити перерахунок та виплату заробітної плати нове рішення - про відмову в задоволенні позову.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які брали участь у справі та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Доповідач - суддя І.О.Турецька
суддя Л.В. Стас
суддя І.П. Косцова