13 лютого 2017 р. Справа № 876/10243/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого-судді Сапіги В.П.,
суддів: Левицької Н.Г., Обрізка І.М.,
за участі секретаря судових засідань Сердюк О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Івно-Франківського окружного адміністративного суду від 16.11.2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Прокуратури Івано-Франківської області про визнання дій протиправними та стягнення зарплати,
ОСОБА_2 звернулася в суд з адміністративним позовом до Прокуратури Івано-Франківської області про визнання протиправними дії щодо відмови в здійсненні перерахунку заробітної плати в період з 01.07.2015 року по 14.12.2015 року, неналежного розгляду звернення від 30.03.2016 року стосовно виплати грошової компенсації за невикористані відпустки, а також стягнення заборгованості з виплати заробітної плати та компенсації за невикористану відпустку в розмірі 470168,30 грн.
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.11.2016 р. задоволено позов в частині неналежного розгляду відповідачем звернення від 30.03.2016 року стосовно виплати грошової компенсації за невикористані відпустки, а в решті позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з даною постановою суду, позивач подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Апелянт вважає, що суд відмовляючи в задоволенні частини позовних вимог необґрунтовано не прийняв до уваги тієї обставини, що відсутність механізму реалізації права працівника прокуратури на заробітну плату в розмірі, передбаченому Законом України "Про прокуратуру" у зв'язку з невнесенням відповідних змін до постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012, не є підставою для відмови у виплаті заробітної плати.
Сторони, будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи в судове засідання апеляційного суду не з'явились, що не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності. В силу вимог ч.1ст.41 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_2 з червня 1992 року перебувала на службі в органах прокуратури.
Наказом прокурора Івано-Франківської області № 1289к від 14.12.2015 із змінами внесеними наказом № 1452к від 21.12.2015 ОСОБА_2 звільнена з посади першого заступника прокурора міста Івано-Франківська та з органів прокуратури Івано-Франківської області у зв'язку із реорганізацією органів прокуратури та скороченням кількості прокурорів органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України "Про прокуратуру"
30.03.2016 року ОСОБА_2 звернулась із заявою до прокурора Івано-Франківської області про здійснення перерахунку та виплати заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року відповідно до ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", а також щодо виплати грошової компенсації за невикористану відпустку.
Однак, листом № 18-242/16 відповідачем відмовлено в перерахунку заробітку, оскільки відповідні кошти для реалізації вимог ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" не передбачені. Питання виплати грошової компенсації за невикористану відпустку не висвітлено в даному листі.
Відповідно до положень ст.116 Кодексу законів про працю України, при звільненні працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, провадиться в день звільнення. Про нараховані суми, належні працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум.
В разі спору про розмір сум, належних працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган в усякому випадку повинен в зазначений у цій статті строк виплатити неоспорювану ним суму.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України "Про прокуратуру".
15 липня 2015 року набрав чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, відповідно до п. 1-1 "Перехідних положень" якого до утворення місцевих прокуратур їх повноваження здійснюють міські, районні, міжрайонні, районні у містах прокуратури. На зазначений період за прокурорами та керівниками цих прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури.
Частиною 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року 12 мінімальних заробітних плат.
Відповідно до п.11 ч.5 ст.81 Закону України "Про прокуратуру", посадові оклади прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах, встановлюються у такому розмірі: керівника місцевої прокуратури - 1,5 посадового окладу прокурора місцевої прокуратури.
Відтак позивач вважає, що починаючи з 1 липня 2015 року виплата їй заробітної плати на посаді першого заступника прокурора міста Івано-Франківська мала здійснюватись згідно з вищевказаними положеннями Закону України "Про прокуратуру".
Разом з тим, суд звертає увагу на те, що відповідно до ст.ст. 8, 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з державного бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною 3 цієї статті, та частиною 1 статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяг витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Приписами ст. 89 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (ст. 90 Закону України "Про прокуратуру").
Крім того, згідно ч. 1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Частиною 1 статті 22 Бюджетного кодексу України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Вирішуючи спір між сторонами суд виходить з того, що закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів і затверджує повноваження органів державної влади щодо виконання бюджету. За своєю суттю цей закон є спеціальним законом, оскільки регламентує особливу сферу суспільних відносин. Виключно таким законом визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір та цільове спрямування. Специфіка такого закону полягає і в тому, що під час здійснення бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.
Так, абзацами 2, 3 пункту 9 Прикінцевих положень" Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" № 80-VIII від 28 грудня 2014 року встановлено, що Кабінетом Міністрів України затверджується порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на 2015 рік; положення частини 2 статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (Голос України, 25.10.2014 р., № 206) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Таким чином, Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надає повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Постановою Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року № 505 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року № 763, визначено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 03 жовтня 1997 року у справі № 18/183-97 конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
Тобто, за наявності декількох законів, норми яких по різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.
Так, Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" якого доповнено пунктом 26, яким серед іншого встановлено, що норми і положення статті 81, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Закон України "Про прокуратуру" № 1697-VII було прийнято 14 жовтня 2014 року, тоді як Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" 28 грудня 2014 року, тобто пізніше. Відтак положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" у спірному випадку належить застосовувати насамперед, а питання про можливість практичної реалізації положень ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" вирішувати, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.
Отже, зважаючи на те, що Бюджетним кодексом України та Законом України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" по-іншому врегульовані відносини в частині визначення розміру посадових окладів прокуратури і враховуючи те, що ці закони були прийняті 28 грудня 2014 року, тобто пізніше, ніж Закон України "Про прокуратуру", такі закони мають пріоритет у застосуванні.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вказані конституційні положення дають підстави для висновку про те, що відповідач не уповноважений самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, тобто збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплачувати йому заробітну плати у вищому розмірі.
Також суд зазначає, що положення Закону України "Про Державний бюджет на 2015 рік" в установленому порядку неконституційними не визнавались, а прокуратура Івано-Франківської області при нарахуванні та виплаті заробітної плати ОСОБА_2 діяла відповідно до вимог Закону України "Про Державний бюджет на 2015 рік" та постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року № 505 (зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 року № 763 ).
Крім того, реалізація приписів ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" є неможливою без внесення відповідних змін до вищевказаної постанови Кабінету Міністрів України та Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік". Однак такі зміни з незалежних від відповідача причин впродовж спірного періоду не вносились.
Колегія судді не приймає до уваги покликання апелянта на Рішенням Конституційного Суду України у справі №1-37/2008, №6-рп/2007 та №10-рп/2008 з огляду на наступне.
Суд апеляційної інстанції в порядку ст.244-2 КАС України враховує правову позицію Верховного Суду України, викладену у постановах від 12.07.2016 року у справі № 820/4648/15, від 13.07.2016 року у справі № 818/3372/15 та від 13.07.2016 року у справі № 820/4653/15. Так, у вказаних справах Верховний Суд України дійшов висновку, що оскільки з 26 жовтня 2014 року по 9 вересня 2015 року Кабінетом Міністрів України зміни до постанови № 268 щодо умов оплати праці, зокрема розмірів окладів працівників апарату суду, не внесено, а Законами України від 16 січня 2014 року № 719-VІІ "Про Державний бюджету України на 2014 рік" та № 80-VІІІ "Про Державний бюджету України на 2015 рік" видатки на реалізацію положень абзацу другого частини першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", частини першої статті 147 цього ж закону (у редакції з 28 березня 2015 року) не передбачено, управління ДСА як головний розпорядник бюджетних коштів не мало правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати працівників апарату суду поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
Крім того, згідно з Рішенням Конституційного Суду України № 3-рп/2012 у справі за конституційним поданням Правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України, однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави.
Також у вказаному рішення Конституційним Судом України зазначено, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституціїта законів України. Принцип законності передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції‚ на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.
Крім того, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26.12.2011 року № 20-рп/2011 у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України, 53 народних депутатів України і 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 4 розділу VII розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік", передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.
Разом з тим, суд бере до уваги практику Європейського Суду з прав людини, так, рішення від 17.10.1986 року у справі "Ріс проти Сполученого Королівства", відповідно до якого з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини, належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини.
У рішенні від 09.10.1979 року в справі "Ейрі проти Ірландії" Європейським Судом констатовано, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні Європейського Суду з прав людини у справі "Кйартан Асмундсон проти Ісландії" від 12.10.2004 року.
Крім того, на розгляді у Європейському Суді з прав людини перебувала справа "Великода проти України", у якій заявниця скаржилась на невиконання рішення суду, яким управління Пенсійного фонду України було зобов'язане здійснити перерахунок та виплачувати їй пенсію з 1 грудня 2008 року. Рішенням Європейського Суду з прав людини від 03.06.2014 року скаргу заявниці було визнано неприйнятною як повністю необґрунтовану. При цьому Суд дійшов висновку, що подальша дія судового рішення закінчилася, коли у законодавство, яке регулювало пенсійні виплати заявниці, було внесено зміни. Законодавчі норми щодо пенсійного забезпечення можуть змінюватись, а відповідне судове рішення не може бути гарантією проти таких змін у майбутньому. Суд також не може дійти висновку, що передавши Кабінету Міністрів України право на встановлення розміру соціальних пільг, парламент України діяв у порушення якихось положень Конвенції, а зменшення пенсії заявниці очевидно було обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансовими труднощами, з якими зіткнулась держава. За відсутності будь-яких доказів щодо протилежного та визнаючи, що держава-відповідач має широке поле свободи розсуду щодо досягнення балансу між правами, що є предметом спору, та економічною політикою, Суд не вважає, що таке зменшення було непропорційним переслідуваній меті або що воно поклало надмірний тягар на заявницю.
Рішення Європейського Суду з прав людини, на які посилається позивач в адміністративному позові судом враховуються, однак, на думку суду, протиправності оскаржуваних дій відповідача вони не підтверджують.
Стосовно позовної вимоги щодо неналежного розгляду звернення позивача від 30.03.2016 року щодо виплати грошової компенсації за невикористані відпустки, то суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що відповідач, в порушення вимог Закону України "Про звернення громадян" не надав відповіді на звернення позивача в частині виплати компенсації за невикористану відпустку
В силу положень ст.ст. 71, 86 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Тому, враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийнята постанова відповідає матеріалам справи та вимогам закону і підстав для її скасування не вбачається.
Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті рішення суду з одних лише формальних підстав.
Керуючись ст.ст. 160 ч.3, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд апеляційної інстанції
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Івно-Франківського окружного адміністративного суду від 16.11.2016 р. у справі №809/429/16 - без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом 20-ти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвалив повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.
Головуючий суддя В.П. Сапіга
Судді Н.Г. Левицька
І.М. Обрізко
Повний текст виготовлено 14.02.2017 р.