03 березня 2015 р. Справа № 804/2231/15
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Турової О.М.
за участю секретаря судового засідання: Потіп О.М.
представника позивача: Черненко Т.Б.
представника відповідача: Баранець З.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Дніпропетровську адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Тепличний комбінат «Дніпровський»
до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області
про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії, -
Товариство з обмеженою відповідальністю «Тепличний комбінат «Дніпровський» звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, в якому просило визнати неправомірними дії відповідача щодо проведення фактичної перевірки позивача, за результатами якої складена довідка від 10.12.2014р. №07-19/60-з про результати зустрічної звірки в ТОВ Тепличний комбінат «Дніпровський», проведеної з метою документального підтвердження наявності кредиторської заборгованості, яка обліковується за бухгалтерським обліком Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2013р. по 01.03.2014р., та зобов'язати відповідача скасувати результати проведеної фактичної перевірки позивача, що викладені у вказаній довідці.
В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що, не зважаючи на те, що в довідці зазначено про те, що відповідачем проведена зустрічна звірка, останнім була проведена фактична перевірка в розумінні п.п.75.1.3 п.75.1 ст.75 Податкового кодексу України (далі - ПК України), що підтверджується змістом довідки від 10.12.2014р. №07-19/60-з. При цьому в порушення приписів п.80.2 ст.80 ПК України рішення керівника контролюючого органу про проведення перевірки позивача не приймалось, а його копія не була вручена ні до початку перевірки, ні по її закінченню. Крім того, у даному випадку взагалі були відсутні підстави для проведення фактичної перевірки позивача у розумінні приписів ПК України. Своїми неправомірними діями відповідач порушив вимоги п.75.1 ст.75, п.78.2 ст.78 та п.81.3 ст.83 ПК України. Порушення порядку та умов проведення перевірки призвело до прийняття відповідачем висновків, що відображені у довідці від 10.12.2014р. №07-19/60-з, застосування яких призведе до порушення прав та законних інтересів не тільки позивача, а й і державних установ. Також відповідачем під час здійснення перевірки було невірно застосовано норми ДБН Д.1.1-1-2000, що призвело до необґрунтованих висновків та порушення законних прав позивача та третіх осіб.
Представник позивача у судовому засіданні підтримав адміністративний позов у повному обсязі та, посилаючись на вказані у ньому доводи, просив задовольнити позовні вимоги.
Відповідач пред'явлений позов не визнав, подав на нього письмові заперечення, в яких просив повністю відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що відповідачем в ході позапланової ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2013р. по 01.03.2014р. з метою документального підтвердження кредиторської заборгованості, що обліковується за бухгалтерським обліком об'єкта контролю перед Товариством з обмеженою відповідальністю «Тепличний комбінат «Дніпровський» станом на 01.03.2014р. та достовірності фактично понесених витрат, проведено зустрічну звірку позивача. При цьому зустрічна звірка не є контрольним заходом, а проводиться з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості здійснених господарських операцій та розрахунків. Крім того, в довідці, складеній за результатами проведеної зустрічної звірки, відсутні будь-які посилання на нормативні документи, що порушені, та посилання на спонукання до вчинення позивачем будь-яких дій щодо відшкодування збитків чи усунення порушень. Результати зустрічної звірки відображено в акті позапланової ревізії Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації, водночас, останній не оскаржував висновки акта ревізії.
Представник відповідача у судовому засіданні також заперечував проти задоволення адміністративного позову, посилаючись на доводи, викладені у письмових запереченнях на нього.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, а також проаналізувавши зміст норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, з огляду на наступне.
Судом встановлено, що головним державним фінансовим інспектором відділу контролю в АПК та сфері використання природних ресурсів Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області (далі - ДФІ в Дніпропетровській області) Хижняк М.Е. проведена позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2013р. по 01.03.2014р.
Крім того, у ході вищевказаної позапланової ревізії на підставі направлення від 02.12.2014р. №1879, виданого начальником ДФІ в Дніпропетровській області, головним державним фінансовим інспектором відділу контролю в АПК та сфері використання природних ресурсів ДФІ в Дніпропетровській області Хижняк М.Е. з метою документального підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків з Департаментом агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації станом на 01.03.2014р., проведено зустрічну звірку Товариства з обмеженою відповідальністю «Тепличний комбінат «Дніпровський» (далі - ТОВ «Тепличний комбінат «Дніпровський»).
За результатами вказаної зустрічної звірки складено довідку від 10.12.2014р. №07-19/60-з «Про результати зустрічної звірки в ТОВ Тепличний комбінат «Дніпровський», проведеної з метою документального підтвердження наявності кредиторської заборгованості, яка обліковується за бухгалтерським обліком Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2013р. по 01.03.2014р.».
Вказана зустрічна звірка проводилася у період з 03.12.2014р. по 19.12.2014р. (13 робочих днів) з відома директора ТОВ «Тепличний комбінат «Дніпровський» Шевченка О.П. та в присутності головного бухгалтера Лящини О.Г., які підписали означену довідку від 10.12.2014р. №07-19/60-з без зауважень.
Як слідує з довідки від 10.12.2014р. №07-19/60-з, за результатами зустрічної звірки встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт, а саме: будівництва теплиці на загальну суму 1165996,94грн. (у т.ч. ПДВ - 194332,94грн.), що призвело до завищення розміру кредиторської заборгованості, що обліковується за бухгалтерським обліком Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації, на суму встановленого завищення вартості будівництва без урахування ПДВ, яка складає 971664,00грн. Завищення вартості виконаних будівельних робіт встановлено внаслідок: невірного застосування ресурсних елементів кошторисних норм, завищення витрат матеріальних ресурсів, розрахунку загальновиробничих витрат без застосування понижуючих коефіцієнтів: 0,4123 та 0,7821 до 1-го та 3-го блоків, необґрунтованого завищення трудовитрат робітників будівельників, безпідставного включення до актів виконаних робіт витрат матеріально-технічних та трудових ресурсів, які не підтверджуються виконанням робіт у відповідному місяці, технічної помилки при визначенні типу механізмів при улаштуванні траншеї.
При цьому в означеній довідці не вказано на необхідність вчинення позивачем будь-яких дій по відшкодуванню завищеної вартості виконаних будівельних робіт, вона не містить жодних зобов'язань для ТОВ «Тепличний комбінат «Дніпровський».
Так, згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію, Держфінінспекція відповідно), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Частинами 2 та 3 статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (далі - Порядок), яким визначено процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.
Згідно з п.3 Порядку зустрічна звірка - це метод документального та фактичного підтвердження у підприємств, установ та організацій виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю.
Відповідно до абз.2 п.8 Порядку про проведення позапланової виїзної ревізії та зустрічної звірки не повідомляється.
Пунктом 26 Порядку встановлено, що з метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю контролюючими органами можуть проводитися зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях. Для проведення зустрічної звірки посадовій особі контролюючого органу видається направлення встановленого Мінфіном зразка за підписом керівника, скріпленим печаткою відповідного контролюючого органу. За результатами зустрічної звірки складається у чотирьох примірниках довідка, перший, другий та третій примірники якої долучаються до відповідних примірників акта ревізії. Четвертий примірник довідки складається для підприємства (установи чи організації), на якому проводилася зустрічна звірка. Підписання та вручення підприємству (установі чи організації) довідки зустрічної звірки здійснюється у тому ж порядку, який визначений для акта ревізії. У разі недопущення посадової особи контролюючого органу до проведення зустрічної звірки складається за підписом посадових осіб контролюючого органу акт, у якому фіксується такий факт, і невідкладно письмово інформуються правоохоронні органи для вжиття заходів, передбачених законодавством. Стосовно осіб об'єкта контролю, які чинять перешкоди у проведенні зустрічної звірки і ревізії, вживають заходів для притягнення до адміністративної відповідальності.
Наведені положення Порядку кореспондуються з приписами ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Так, відповідно до п.1, п.12, п.13 ч.1 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
При цьому згідно з ч.17 ст.11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу державного фінансового контролю.
Судом встановлено, що ДФІ в Дніпропетровській області проведено саме зустрічну звірку ТОВ «Тепличний комбінат «Дніпровський» у ході проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового комплексу, розвитку сільських територій та ринкового середовища Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2013р. по 01.03.2014р. відповідно до п.12 ст.10, ч.17 ст.11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та п.26 Порядку, з дотриманням вимог цих законодавчих актів щодо проведення зустрічної звірки на підставі виданого начальником ДФІ в Дніпропетровській області направлення на її проведення від 02.12.2014р. №1879, що сторонами не заперечується.
Вищенаведене спростовує доводи позивача про порушення відповідачем порядку проведення зустрічної звірки.
При цьому суд зауважує, що посилання позивача на Податковий кодекс України взагалі є безпідставними, оскільки відповідачем у даному випадку здійснювалася зустрічна звірка як органом державного фінансового контролю, діяльність якого врегульовано спеціальними законодавчими актами, а саме: Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, в той час, як відповідно до ст.1 Податкового кодексу України - Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства. Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Водночас, згідно з п.41.1 ст.41 ПК України контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.
Отже, сфера дії ПК України не поширюється на діяльність органів виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Також слід зазначити, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення про Держфінінспекцію).
Відповідно до пункту 6 зазначеного Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням про Держфінінспекцію установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, що розглядається, позивач не погоджується з висновками, викладеними у довідці, складеній за результатами проведеної зустрічної звірки, які хоча і вказують на виявлені збитки, їхній розмір, однак, не містять зобов'язання повернути кошти.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов установи про незгоду з результатами проведеної зустрічної звірки, викладеними у довідці, тим паче, що остання не породжує для позивача прав чи обов'язків.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня, 13 травня, 18 вересня та 07 жовтня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-332а14, 21-368а14 відповідно), а також в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 16 вересня 2014 року у справах №К/9991/10001/11 та №К/800/39355/14.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.
Разом з тим, зі змісту вищенаведеного пункту 26 Порядку слідує, що довідка про результати зустрічної звірки - це документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили зустрічну звірку, фіксує факт її проведення та результати.
Отже, довідка про результати зустрічної звірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання або про їх відсутність.
При цьому включення до такої довідки певних висновків не може вважатися порушенням прав позивача, оскільки дана довідка відображає певні факти, а не встановлює відповідальність позивача, не змінює та не припиняє його прав та обов'язків.
Таким чином, власне висновки, викладені в довідці про результати зустрічної звірки, не породжують обов'язкових юридичних наслідків для позивача, натомість такі твердження довідки можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки довідки.
Згідно з положеннями статті 6 КАС України особа може звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Суд звертає увагу на те, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.
Враховуючи те, що довідка про результати зустрічної звірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для особи, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13 (реєстраційний номер 39035636), яка є обов'язковою для судів відповідно до вимог статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України.
З огляду на вищенаведене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.
Оскільки у задоволенні позовних вимог відмовлено судові витрати не відшкодовуються.
Керуючись ст. ст. 122, 160-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Тепличний комбінат «Дніпровський» до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити у повному обсязі.
Постанова суду набирає законної сили відповідно до вимог ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені ст. 186 цього Кодексу до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Дніпропетровський окружний адміністративний суд з одночасним направленням копії апеляційної скарги особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Суддя О.М. Турова