Справа № 686/337/16-а
ЄУН 686/337/16-а
Справа № 2а/686/94/16
Іменем України
22 грудня 2016 рік м. Хмельницький
Хмельницький міськрайонний суд Хмельницької області в складі:
головуючого суді ОСОБА_1
при секретарі Конопко А.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду м. Хмельницький справу за адміністративним позовом приватного підприємства “Ультрасервіс” до виконавчого комітету Хмельницької міської ради, третя особа яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Державна екологічна інспекція Хмельницької області про визнання незаконним рішення, -
встановив:
До Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області звернулося приватне підприємство «Ультрасервіс» (далі ПП «Ультрасервіс») з вказаним позовом про визнання незаконним рішення. В позові зазначено, що рішенням Хмельницької міської ради №46 від 31.10.2012 року «Про надання земельних ділянок в оренду за технічною документацією юридичним особам» ПП «Ультрасервіс» надана в оренду земельна ділянка по вул.. Н.Берегова, 2/4Б площею 3800 кв.м під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика, категорія земель - землі водного фонду. На підставі вказаного рішення був укладений договір оренди землі від 02.08.2013 року №96-01-2013/1994210 терміном до 31.10.2015 року. Згідно пункту 15 даного договору земельна ділянка передається під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика. Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради 27 лютого 2015 року видано ПП «Ультрасервіс» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 на будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу. 13 серпня 2015 року виконавчий комітет Хмельницької міської ради прийняв рішення №577, яким скасував містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04. Мотивами прийнятого рішення було те, що управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради всупереч нормам чинного законодавства видало містобудівні умови та обмеження на будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу на землях водного фонду в межах прибережної захисної смуги. Зазначило, що вказане рішення виконавчого комітету прийнято у порушення вимог діючого законодавства. Так, відповідно до положень «Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №109 від 07.07.20011 року містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта від змін замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника. Чинність наданих містобудівних умов та обмежень не може бути зупинена у зв'язку з початком розроблення внесення змін або оновлення містобудівної документації на місцевому рівні. Також, згідно рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009 року визначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх змін чи припинення. Таким чином, оскаржуване рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради порушує принцип стабільності суспільних відносини, визначений вищезазначеним рішенням Конституційного Суду України. 14 квітня 2015 року в Управлінні Державної архітектурно-будівельної інспекції Хмельницької області було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт: бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу за №ХМ083151040391 по вул.. Нижня Берегова, 2/4Б в місті Хмельницькому на земельній ділянці, яка є в користуванні ПП «Ультрасервіс» та виданих містобудівних умов та обмежень забудови цієї ділянки №56/ГП-25-1.04 від 27.02.2015 року. На підставі отриманих містобудівних умов та обмежень ПП «Ультрасервіс» розпочав проектування та будівництво об'єкту, отримав необхідні дозвільні та інші документи. Таким чином, відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, фактично скасував своє ж рішення, в той час як воно по суті фактично було виконано та на його підставі у ПП «Ультрасервіс» виникли певні правовідносини. Вважає, що видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування одноразової дії, а отже не може бути скасовані та змінені після їх виконання. Також це рішення відповідача суперечить принципу правової визначеності, який у своїй практиці використовує Європейський Суд з прав людини. На підставі висланого просить суд визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради №577 від 13.08.2015 року «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-94 від 27 лютого 2015 року».
В судовому засіданні представник позивача позов підтримала, просила їх задовольнити. Надала суду пояснення, аналогічні викладеним у позові.
Представник відповідача позов не визнала, просила відмовити у його задоволенні. Зазначила, що рішенням Хмельницької міської ради №46 від 31.10.2012 року «Про надання земельних ділянок в оренду за технічною документацією юридичним особам» було надано в оренду земельну ділянку по вул.. Нижня Берегова, 2/4Б площею 3800 кв.м ПП «Ультрасервіс» під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика, категорія земель - землі водного фонду. На підставі вказаного рішення з ПП «Ультрасервіс» був укладений договір оренди землі від 02.08.2013 року терміном дії до 31.10.2015 року, в якому вказане цільове призначення земельної ділянки - землі водного фонду. Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів 27.02.2015 року було видано ПП «Ультрасервіс» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 на будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу. У вказаних містобудівних умовах п.7 «Цільове призначення» вказано - землі житлової та громадської забудови, що не відповідає рішенню Хмельницької міської ради №46 від 31.10.2012 року та укладеному договору оренди від 02.08.2013 року. Крім того, вищевказана земельна ділянка відноситься до земель водного фонду. Таким чином у виданих містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки були внесені недостовірні дані, та стало підставою для задоволення відповідного позову Хмельницької міської ради Вищим Адміністративним Судом України. Крім того, при видачі зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки був порушений порядок їх видачі, а саме в них відсутні відомості від об'єкта що будується до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови. Крім того, зазначене будівництво ведеться на землях водного фонду у межах прибережних захисних смуг, що є неприпустимим згідно діючого законодавства, і також не було враховано при видачі містобудівних умов та обмежень. Отже видавши вищезазначені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки управління архітектури та містобудування департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів вийшло за межі наданих повноважень, у порушення чинного законодавства фактично змінило цільове призначення земельної ділянки. Також просила врахувати, що положеннями ст. 52 ЗУ «Про місцеве самоврядування України» виконавчий комітет має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів та управлінь, інших виконавчих органів ради, а також посадових осіб. За таких обставин вважала, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету відповідає вимогам діючого законодавства, прийнято у межах наданих повноважень.
Представник третьої особи заперечив проти задоволення позовних вимог. Зазначив, що видані позивачу містобудівні умови та обмеження земельної ділянки, є незаконними, оскільки видані на забудову прибережної захисної смуги, що є неприпустимим.
Вислухавши пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи судом встановлені наступні обставини.
Рішенням двадцятої сесії Хмельницької міської ради №46 від 31.10.2012 "Про надання земельних ділянок в оренду за технічною документацією юридичним особам" вирішено надати приватному підприємству "Ультрасервіс" земельну ділянку за адресою: м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б, із цільовим використанням, підставою та категорією земельної ділянки: під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчику (біржова угода від 12.05.2011 р/н 0034); категорія земель - землі водного фонду. Площа земельної ділянки - 3800 м2, термін оренди - 3 роки.
Хмельницьким бюро технічної інвентаризації 27.03.2013 видано ПП "Ультрасервіс" довідку №127/01-15 про те, що готовність незавершеного будівництва об'єкта нерухомого майна бази відпочинку та літнього торгівельного майданчику, що знаходиться в місті Хмельницькому по вул.Нижній Береговій, 2/4Б складає 5%.
2 серпня 2013 року Хмельницька міська рада (орендодавець) та приватне підприємство "Ультрасервіс" (орендар) уклали договір оренди землі №96-01-2013/1994210 (далі - договір), згідно п.1 якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку на підставі рішення двадцятої сесії міської ради від 31.10.2012 №46 із земель водного фонду, яка знаходиться в м. Хмельницькому по вул. Нижня Берегова, 2/4Б.
Згідно п.2 договору, в оренду передається земельна ділянка загальною площею 3800 м2.
Згідно п.15 договору, земельна ділянка передається в оренду під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика.
Відповідно до п.16 договору, цільове призначення земельної ділянки - землі водного фонду.
Згідно п.18 договору, передача земельної ділянки в оренду здійснюється з розробленням технічної документації. Підставою розроблення технічної документації щодо відведення земельної ділянки є біржова угода від 12.05.2011 р/н 0034. Організація розроблення технічної документації щодо відведення земельної ділянки і витрати, пов'язані з цим, покладаються на орендаря.
Згідно п.26 договору, на орендовану земельну ділянку встановлено обмеження (обтяження) використовувати земельну ділянку згідно цільового призначення, зміну цільового призначення земельної ділянки проводити на підставі рішення органу місцевого самоврядування відповідно до проекту її відведення, будівництво на ділянці здійснювати після отримання відповідного дозволу, надавати доступ відповідним службам для ремонту лінійних інженерних мереж та ліній електропередач, ділянку використовувати за умови дотримання вимог природоохоронного законодавства.
Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року на земельну ділянку за адресою: м. Хмельницький, вул.Нижня Берегова, 2/4Б.
У пунктах 7-9 загальних даних містобудівних умов та обмежень вказано, що цільове призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови; посилання на містобудівну документацію: план зонування території міста Хмельницького (рішення 5 сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 року №25 «Про затвердження плану зонування території м. Хмельницького»); функціональне призначення земельної ділянки: під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчику.
21 травня 2015 року Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області на замовлення приватного підприємства "Ультрасервіс" зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт - будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу за адресою: м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б за №ХМ083151420262.
Рішенням № 577 від 13.08.2015 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 від 27.02.2015 року" виконавчий комітет Хмельницької міської ради скасував містобудівні умови та обмеження земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 від 27.02.2015 з мотивів фактичної протиправної зміни Управлінням архітектури та містобудування цільового призначення земельної ділянки, порушенням Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 року, який вимагає наявності у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки відомостей щодо відстаней від об'єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; дозволу будівництва в межах прибережних захисних смуг.
Згідно ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження є основними складовими вихідних даних.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затвердженим Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 року.
Згідно вказаного Порядку містобудівні умови та обмеження складаються з текстової та графічної частин. Текстова частина містобудівних умов та обмежень, зокрема, містить розділ "Містобудівні умови та обмеження", в якому повинні бути зазначені відстані від об'єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови.
Відповідно до ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. У разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні приймається рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень.
Згідно ст. 24 вищезазначеного Закону забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.
Як встановлено з матеріалів справи встановлено, що земельна ділянка, надана позивачу в оренду на підставі рішення Хмельницької міської ради від 31 жовтня 2012 року, під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика із цільовим призначенням - землі водного фонду, а містобудівні умови та обмеження забудови цієї земельної ділянки містяться інформацію про її цільове призначення - землі житлової та громадської забудови.
Виходячи з вищенаведеного, суд приходить до висновку, що Управління архітектури та містобудування департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів виконавчого комітету Хмельницької міської ради було внесено у містобудівні умови та обмеження недостовірні дані, що вплинули на набуття прав та обов'язків позивачем на вказану земельну ділянку.
Також встановлено, що постановою Вищого адміністративного суду України від 09.11.2016 року (справа № 822/6105/15), було визнано протиправною та скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт зареєстрованої Державною архітектурно-будівельною інспекцією України у Хмельницькій області від 21 травня 2015 року за № ХМ 083151420262. Приймаючи вказане судове рішення, суд касаційної інстанції виходив із невідповідності цільового призначення земельної ділянки, яка надана позивачу в оренду на підставі відповідного рішення міської ради (землі водного фонду) та цільового призначення, яке зазначено у містобудівних умовах та обмеженнях - землі житлової та громадської забудови.
Крім того суд звертає свою увагу не те, що за приписами статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60 - 62 ЗК України та статтями 1, 88 - 90 ВК України. Так, згідно зі статтею 61 ЗК України, статтею 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Непридатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.
Таким чином, землі зайняті поверхневими водами: природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами і іншими водними об'єктами та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на яких знаходиться водний фонд України та на який розповсюджується окремий порядок надання та використання.
Отже, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим.
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене імперативними нормами (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити із нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них». Тобто сама по собі відсутність землевпорядної документації не змінює правовий режим захисної смуги.
Саме таку правову позицію висловив Верховний Суд України у своїй постанові № 6-171цс14в від 05.11.2014 року.
Як встановлено, виконавчий комітет Хмельницької міської ради народних депутатів рішенням №881 від 11.04.1996 "Про затвердження прибережних захисних смуг р. Південний Буг, р. Кудрянка, р. Плоска та водоймищ, розташованих по руслу річок" встановив в межах міста прибережну захисну смугу по обидва береги р. Південний Буг та водоймищ, розташованих по руслу річки, і прибережні смуги р. Кудрянки та р. Плоскої згідно додатку. Пунктом 2 рішення заборонено використання прибережних захисних смуг р. Південний Буг, р. Кудрянка, р. Плоска та водоймищ, розташованих по руслах річок, всілякої господарської діяльності.
Посилання представника позивача на те, що паспорт водного об'єкта - водосховища площею 140,4048 га в межах населеного пункту м. Хмельницького на території Хмельницької міської ради Хмельницької області, погодженого Державним агентством водних ресурсів України 05.04.2016, водосховище площею 140,4048 га знаходиться в межах населеного пункту на території Хмельницької міської ради Хмельницької області на річці Південний Буг. Згідно р.VII технічного паспорту, проектна документація прибережної захисної смуги не розроблялась, а її розмір (ширина) встановлено рішенням виконкому міської ради від 11.04.1996 №881, яке було прийняте вже після надання даної земельної ділянки в оренду приватному підприємству "Ультрасервіс", що було встановлено Рівненським апеляційним господарським судом та Вищим господарським судом України (постанова від 19.10.2016 року у справі № 924/181/16 за позовом Хмельницької міської ради до Приватного підприємства "Ультрасервіс" треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача1.Державна архітектурно - будівельна інспекція України; Подільське екологічне товариство за участю Прокуратури Хмельницької області про знесення об'єкта самочинного будівництва) суд не приймає до уваги, оскільки з огляду на наведену вище правовому позицію Верховного Суду України така обставина (відсутність проектної документація прибережної захисної смуги) не має правового значення щодо визначення правового режиму захисної смуги.
Стосовно посилань позивача на те, що видані підприємству містобудівні умови та обмеження є по суті ненормативним актом одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 52 Закону Закону України " Про місцеве самоврядування в Україні" визначено повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.
Частина 1 даної статті вказує, що виконавчий комiтет сiльської, селищної, мiської, районної у мiстi (у разi її створення) ради може розглядати i вирішувати питання, вiднесенi цим Законом до вiдання виконавчих органiв ради.
Згідно до частни 2 ст. 52 Закону України "Про місцеве самоврядування" зазначено, що виконавчий комiтет ради:
1) попередньо розглядає проекти мiсцевих програм соцiально-економiчного i культурного розвитку, цiльових програм з iнших питань, мiсцевого бюджету, проекти рiшень з iнших питань, що вносяться на розгляд вiдповiдної ради;
2) координує дiяльнiсть вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв ради, пiдприємств, установ та органiзацiй, що належать до комунальної власностi вiдповiдної територiальної громади, заслуховує звiти про роботу їх керiвникiв;
3) має право змiнювати або скасовувати акти пiдпорядкованих йому вiддiлiв, управлiнь, iнших виконавчих органів ради, а також їх посадових осiб.
Частиною 3 вищевказаного зазначено, що сiльська, селищна, мiська рада може прийняти рiшення про розмежування повноважень мiж її виконавчим комiтетом, вiддiлами, управлiннями, iншими виконавчими органами ради та сiльським, селищним, мiським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сiльських, селищних, мiських рад.
Виконавчий комітет Хмельницької міської ради - є органом місцевого самоврядування, а Управління архітектури та містобудування департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів виконавчого комітету Хмельницької міської ради - є його підконтрольним структурним підрозділом.
В даній адміністративній справі виконавчим комітетом Хмельницької міської ради було скасовано рішення структурного підрозділу даної міської ради, з підстав невідповідності прийнятого рішення діючому законодавству.
За таких обставин підстави вважати, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради №577 від 13.08.2015 року, є протиправним, таким що прийнято не у межах та не у спосіб визначений діючим законодавством не має.
На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 8, 9, 12, 159, 160 КАС України,-
постановив:
Позов приватного підприємства “Ультрасервіс” до виконавчого комітету Хмельницької міської ради, третя особа яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Державна екологічна інспекція Хмельницької області про визнання незаконним рішення залишити без задоволення.
Вжиті за ухвалою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 січня 2016 року заходи забезпечення позову у виді зупинення дії рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 13.08.2015 року № 577 “ Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 від 27.02.2015 року ” - скасувати.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Хмельницький міськрайонний суд Хмельницької області протягом десяти днів з дня її проголошення. Якщо постанову було постановлено у письмовому провадженні або за відсутності особи, яка брала учать але не була присутня при її проголошенні, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя: