24 січня 2017 року № 876/9680/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Святецького В.В.
суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.,
з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,
представника відповідача Шимін Н.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року у справі за позовом ОСОБА_2 до прокуратури Тернопільської області про визнання протиправним та скасування наказу «Про призначення службового розслідування»,-
29 вересня 2016 року ОСОБА_2 звернувся в суд з адміністративним позовом до Тернопільської області в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ "Про призначення службового розслідування" №72 від 29.02.2016 року.
Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 03 листопада 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, оскільки вважає, що постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, при неповному з'ясуванні обставин, які мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення спору.
В апеляційній скарзі зазначає, що суд першої інстанції не звернув уваги на те, що право керівника регіональної прокуратури, до категорії якого відноситься прокурор Тернопільської області, видавати накази закріплено у ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру». Однак видавати такий вид документу як наказ він може виключно з питань, що належать до його адміністративних повноважень, що прямо передбачено згаданою нормою Закону України «Про прокуратуру».
Законодавство, а також локальні нормативно-правові та організаційно-розпорядчі документи Генеральної прокуратури України чітко розмежовують ті повноваження керівника регіональної прокуратури, які реалізовуються шляхом видання наказів, від тих, реалізація яких здійснюється через видачу розпоряджень.
З наведеного слідує, що прокурор Тернопільської області перевищив свої адміністративні повноваження, закріпленні у ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру», та у порушення вимог ч. 2 ст. 11 згаданого Закону видав наказ № 72, яким реалізував не передбачену законами України функцію щодо призначення службового розслідування (перевірки), що само по собі є безумовною підставою для скасування такого акту.
В описовій частині оскаржуваного наказу № 72 зазначається, що в ході розслідування ОСОБА_2 перевіряється на причетність до скоєння злочину. Таке формулювання підстави для проведення службового розслідування (перевірки) є не обґрунтованим, оскільки не вживається законодавцем ні в КПК України, ні в інших законодавчих актах. При цьому, в наказі № 72 констатовано, що ОСОБА_2 «перевіряють на причетність до злочину» детективи Національного антикорупційного бюро України. Однак ні КПК України, ні інші закони України не покладають на них функцію «перевірки особи на причетність до скоєння злочину».
Отже наказ № 72 не містить підстав для проведення службового розслідування (перевірки), визначених Інструкцією, що ще раз свідчить про його протиправність.
З огляду на викладене, позивач просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В судовому засіданні апеляційного суду представник відповідача заперечив вимоги апеляційної скарги та просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.
Позивач в судове засідання не з'явився, що відповідно до приписів ч.4 ст. 196 КАС України не є перешкодою для розгляду справи у його відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Суд першої інстанції встановив та підтверджується матеріалами справи, що позивач - ОСОБА_2 проходив службу в органах прокуратури Тернопільської області на різних посадах з 30 вересня 1999 року по 15 липня 2016 року.
Наказом прокурора Тернопільської області №72 від 29 лютого 2016 року з урахуванням наявності відомостей про можливу причетність працівників органів прокуратури Тернопільської області до скоєння кримінального корупційного правопорушення, керуючись ч.2 ст.11 Закону України "Про прокуратуру", ст.11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, пунктами 2.1.1, 2.2.1, 3.3, 4.2, 5 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року №104, призначено службове розслідування за фактами причетності заступника прокурора Тернопільської області Антюка Івана Петровича та інших осіб до вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч.3 ст.368 КК України, досудове розслідування за яким здійснюється в межах кримінального провадження за №52016000000000003 Головним Підрозділом детективів Національного антикорупційного бюро України.
Підставами для призначення службового розслідування була інформація Головного Підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України, що міститься в матеріалах кримінального провадження №52016000000000003 про вчинення кримінального правопорушення службовими особами ГУ Національної поліції в Тернопільській області та органів прокуратури Тернопільської області, передбаченого ч.3 ст.368 КК України, грубе порушення прокурорськими працівниками Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, про що 26.02.2016 року прокуратурою Тернопільської області отримано лист Національного антикорупційного бюро України від 15.02.2016 року.
04.03.2016 року до прокуратури Тернопільської області надійшов лист від 02.03.2016 року №25-32880-16 за підписом начальника управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України про залучення до проведення службового розслідування прокурора відділу запобігання правопорушенням у територіальних прокуратурах управління внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України та захисту працівників органів прокуратури з дислокацією у прокуратурі Тернопільської області Бугіра Є.М.
Не погодившись із прийнятим прокурором Тернопільської області наказом №72 від 29 лютого 2016 року "Про призначення службового розслідування" , позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу «Про призначення службового розслідування» №72 від 29.02.2016 року діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством, та як суб'єкт владних повноважень під час розгляду справи довів суду правомірність та обґрунтованість прийняття оскаржуваного наказу, у зв'язку із чим позовні вимоги є безпідставними
Такі висновки суду першої інстанції, на думку апеляційного суду, відповідають фактичним обставинам справи, нормам матеріального права та є правильними.
Так, частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини, що виникли між сторонами, врегульовані Законом України "Про прокуратуру", Дисциплінарним статутом прокуратури України, Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, та іншими нормативно-правовими актами.
Порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури регламентується Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України затвердженої Наказом Генерального прокурора України від 24.09.2014 року №104 ( далі - Інструкція).
Згідно п.1.2 Інструкції Службове розслідування (перевірка) - комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортним засобом у стані алкогольного чи наркотичного сп'яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп'яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягань на їхнє життя, здоров'я та майно, загибелі та в інших випадках передбачених Інструкцією.
Метою службових розслідувань та службових перевірок є повне, об'єктивне і всебічне з'ясування обставин надзвичайних подій, ганебних вчинків та правопорушень, скоєних за участі працівників органів прокуратури, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження негідних вчинків серед особового складу (Інструкція).
Посилання ОСОБА_2 на відсутність підстав для проведення щодо нього службового розслідування спростовується матеріалами справи.
Розділом 2 Інструкції передбачені підстави для проведення службового розслідування (перевірки).
Зокрема, відповідно до п.п 2.1.11та п.п 2.1.12 підставами для проведення службового розслідування (перевірки) можуть бути: невиконання або неналежне виконання працівниками прокуратури своїх службових обов'язків, що призвело до порушення законних прав і свобод громадян та інтересів держави; інші грубі порушення закону, трудової та виконавської дисципліни, Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури.
Так, відповідно до п. 2.1.1 Інструкції, службове розслідування (перевірка) проводиться у випадку скоєння працівниками прокуратури кримінального правопорушення, надходження ухвали суду про виявлені у їх службовій діяльності порушення вимог законодавства.
Також, згідно із п.2.2.1 Інструкції, службове розслідування (перевірка) проводиться за наявності інформації про вчинення кримінального правопорушення працівником прокуратури, одержаної у встановленому порядку з органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, або під час проведення негласних слідчих (розшукових) дій в іншому кримінальному провадженні.
Пункт 3.3 Інструкції передбачає, що прокурори обласного рівня призначають службові розслідування (перевірки) стосовно підпорядкованих працівників прокуратури.
Відповідно п.3.4. Інструкції про призначення службового розслідування (перевірки) уповноваженим керівником органів прокуратури видається розпорядження, в якому зазначається склад комісії (голова та члени), підстава, мета та строки його проведення, прізвище, ім'я, по-батькові особи, щодо якої проводиться розслідування та її посада.
Згідно з матеріалами справи, підставою для видання оскаржуваного наказу стала інформація Головного Підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України, що міститься в матеріалах кримінального провадження №52016000000000003 про вчинення кримінального правопорушення службовими особами ГУНП в Тернопільській області та органів прокуратури Тернопільської області, передбаченого ч.3 ст.368 КК України. 11 січня 2016 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №52016000000000003 внесено інформацію за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.3 ст.368 КК України, по факту вимагання та одержання службовими особами прокуратури Тернопільської області неправомірної вигоди у гр. ОСОБА_4
Працівниками НАБУ 24.02.2016 року проведено ряд обшуків службових приміщень прокуратури області, Тернопільської місцевої прокуратури, а також службового транспорту, особистого житла та транспортних засобів працівників прокуратури. Окремих працівників прокуратури затримано за підозрою у вчиненні злочину, передбаченого ч.3 ст.368 КК України.
Наслідком виконання оскаржуваного наказу «Про призначення службового розслідування» №72 від 29.02.2016 року стало звільнення позивача із займаної посади з одночасним позбавленням класного чину.
Статтею 11 Закону України «Про прокуратуру» визначено повноваження керівника регіональної прокуратури, зокрема, згідно з частиною 1 статті 11 цього Закону керівник регіональної прокуратури:2) організовує діяльність регіональної прокуратури; 7) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом; 10) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
Частиною 2 статті 11 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що керівник регіональної прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.
Суд також погоджується з доводами відповідача про те, що документ видано у формі наказу, а не розпорядження тому, що із набранням чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-УІІ та встановлення для керівника регіональної прокуратури права видавати лише накази, зміни в Інструкцію не внесено.
Водночас, видання розпорядчого документу про призначення службового розслідування у формі наказу не є порушенням вимог Закону України «Про прокуратуру» та жодним чином не впливає на права та обов'язки членів комісії та осіб, щодо яких воно проводиться, оскільки службове розслідування призначено уповноваженою на те посадовою особою та у відповідності до вимог законодавства.
Наказ прокурора Тернопільської області «Про призначення службового розслідування» №72 від 29.02.2016 року є організаційно-розпорядчим документом одноразової дії, який після реалізації вичерпав свою дію.
Враховуючи викладене, апеляційний суд не бере до уваги доводи апелянта щодо відсутності у прокурора Тернопільської області повноважень видавати наказ з питань призначення службового розслідування, оскільки такі повноваження прямо передбачені пунктом 3.3 Інструкції. Сама форма організаційно-розпорядчого документа (наказ, розпорядження) не самостійною підставою для скасування правильного по суті вказаного документа.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права, що призвело до невірного вирішення спору, не містять жодного доказу на спростування висновків суду першої інстанції, а тому оскаржене судове рішення є законними та обґрунтованими, а підстави для його скасування відсутні.
В силу ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення з одних лише формальних міркувань.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, постанова суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування постанови суду першої інстанції немає.
Керуючись ч.3 ст. 160, ст.ст.195, 196, п. 1 ч. 1 ст.198, ст. ст. 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-
апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року у справі № 819/1172/16 - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а в разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.
Головуючий суддя В.В. Святецький
Судді Л.Я. Гудим
О.М. Довгополов
Ухвала в повному обсязі складена 30 січня 2017 року.