17 січня 2017 року Справа № 803/1827/16
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Дмитрука В. В.,
при секретарі судового засідання Гринчук Я.О.,
за участю позивача ОСОБА_1,
представника відповідача (Волинської ОДА) Гарголи О.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Ковельської районної державної адміністрації, Волинської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернулася з позовом до Управління соціального захисту населення Ковельської районної державної адміністрації (далі - Управління соціального захисту Ковельської РДА), Волинської обласної державної адміністрації (далі - Волинська ОДА) про визнання протиправними дій Управління соціального захисту населення Ковельської районної державної адміністрації та Волинської обласної державної адміністрації щодо відмови у видачі їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А та зобов'язання Волинської обласної державної адміністрації видати посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А з вкладкою за встановленим зразком.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є інвалідом 3-ї групи внаслідок захворювання на папілярний рак щитовидної залози, викликаного впливом аварії на Чорнобильській АЕС, а тому відповідно до норм законодавства вона має право на отримання посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та вкладки до посвідчення. Позивач вважає, що дії відповідачів щодо відмови їй у видачі такого посвідчення є протиправними, оскільки експертним висновком встановлено причинний зв'язок захворювання внаслідок аварії на ЧАЕС.
Представник відповідача (Волинської ОДА) в поданих письмових запереченнях пред'явлені позовні вимоги не визнав, мотивуючи тим, що 03.07.1997 року Волинською ОДА було видано позивачу посвідчення дитини, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи, оскільки вона одержала дозу опромінення щитовидної залози, яке перевищує рівні, встановлені Міністерством охорони здоров'я України, внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС. Дане посвідчення було дійсне до 18 років. В дитячому віці і до досягнення повноліття ОСОБА_1 не було встановлено інвалідності, пов'язаної з Чорнобильською катастрофою, тому відсутні підстави для видачі їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Відповідач (Управління соціального захисту Ковельської РДА) в поданих письмових запереченнях пред'явлені позовні вимоги не визнав, обґрунтовуючи тим, що на підставі заяви Управлінням соціального захисту Ковельської РДА було зібрано всі документи відповідно до переліку, визначеного Порядком видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997 року. Відповідно до пункту 4 статті 65 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» посвідчення потерпілим особам видаються в департаменті соціального захисту населення Волинської ОДА, тому вищезазначені документи передані до даного департаменту, проте документи були повернуті ним без надання відповіді.
В судовому засіданні позивач адміністративний позов підтримала повністю з підстав, викладених у позовній заяві, та просила його задовольнити.
Представник Волинської ОДА в судовому засіданні адміністративний позов не визнав з підстав, викладених в запереченні проти позову, просив у його задоволенні відмовити повністю. Крім того, пояснив, що відповідачем фактично рішення про видачу або відмову у видачі посвідчення не приймалося, а документи в місячний термін з дня надходження були повернуті позивачу без надання відповіді.
Представник Управління соціального захисту Ковельської РДА в судове засідання не прибув, відповідачем подано до суду заяву про розгляд справи без участі представника.
Заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, дослідивши наявні у матеріалах справи письмові докази в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають до задоволення частково з наступних підстав.
Судом встановлено, що 03.07.1997 року Волинською ОДА видано позивачу посвідчення дитини, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи, серії Д №588443 відповідно до пункту 7 частини першої статті 27 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», оскільки вона одержала дозу опромінення щитовидної залози, яке перевищує рівні, встановлені Міністерством охорони здоров'я України, внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.
Відповідно до експертного висновку Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України по встановленню причинного зв'язку хвороб, що призвели до інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС від 02.09.2016 року №38, ОСОБА_1 має захворювання, пов'язане з впливом аварії на Чорнобильській АЕС.
13.10.2016 року Волинською обласною МСЕК позивачу встановлено 3 групу інвалідності, про що видано довідку серії 12 ААА №386612, з якої вбачається, що захворювання у позивача пов'язане з впливом аварії на Чорнобильській АЕС.
17.10.2016 року позивач звернулась до Управління соціального захисту Ковельської РДА з відповідною заявою та пакетом документів з проханням видати їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та вкладки до нього.
Як встановлено в судовому засіданні, Волинською ОДА було повернуто всі документи ОСОБА_1 без надання відповіді.
15.11.2016 року позивач звернулася до Управління соціального захисту Ковельської РДА з інформаційним запитом, в якому просила повідомити про результати розгляду її заяви від 17.10.2016 року про видачу їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та вкладки до нього.
Листом від 21.11.2016 року №1475/1.16/2-16 Управління соціального захисту Ковельської РДА повідомило ОСОБА_1, що відсутні правові підстави для видачі їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, оскільки на момент встановлення причинного зв'язку захворювання з наслідками Чорнобильської катастрофи позивач не мала статусу постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи і їй не була встановлена інвалідність у дитячому віці.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що склалися між сторонами, суд виходить з наступного.
Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, визначаються Законом України від 28.02.1991 року №796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон №796-XII).
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 9 Закону №796-XII особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є, зокрема, потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Зважаючи на те, що позивач була дитиною, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи в розумінні Закону №796-XII, безумовно, є потерпілою від Чорнобильської катастрофи, що, в свою чергу, підтверджується експертним висновком від 02.09.2016 року №38.
Відповідно до частини третьої статті 12 Закону №796-XII на встановлення причинного зв'язку між погіршенням стану здоров'я і встановленням інвалідності та наслідками Чорнобильської катастрофи мають право особи, яким після досягнення повноліття не буде надано відповідно до частини першої статті 11 цього Закону статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи, з числа: зазначених у пункті 2 статті 27 цього Закону; народжених після 26 квітня 1986 року від батька, який на час настання вагітності матері мав підстави належати до 1 або 2 категорії постраждалих, або матір'ю, яка на час настання вагітності або під час вагітності мала підстави належати до 1 або 2 категорії постраждалих; хворих на рак щитовидної залози. Статтею 11 цього Закону визначено перелік осіб, які відносяться до потерпілих від Чорнобильської катастрофи, проте вказаний перелік не є вичерпним.
При цьому частиною першою статті 12 Закону №796-XII передбачено, що причинний зв'язок між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я.
В силу статті 13 Закону №796-XII держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов'язується відшкодувати її за пошкодження здоров'я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Статтею 14 Закону №796-XII передбачено, що інваліди з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, для встановлення пільг і компенсацій визначаються такими категоріями осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та належать до категорії 1.
Отже, з системного аналізу положень пункту 2 частини першої статті 9, пункту 4 частини першої статті 11 та статті 14 Закону №796-XII вбачається, що будь-яка особа з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, щодо якої встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, належить до постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії.
Водночас, частиною першою статті 65 Закону №796-XII передбачено, що учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілим від Чорнобильської катастрофи видаються посвідчення, виготовлені за зразками, затвердженими Кабінетом Міністрів України.
Так, положенням пункту 2 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.1997 року №51 (далі - Порядок №51) встановлено, що посвідчення є документом, що підтверджує статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надає право користуватися пільгами й компенсаціями, встановленими Законом №796-XII, іншими актами законодавства.
До посвідчення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і віднесені до категорії 1, додається вкладка за встановленим зразком.
Видача посвідчень провадиться, зокрема, потерпілим і учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також дружині (чоловіку) або опікуну дітей померлого громадянина, смерть якого пов'язана з Чорнобильською катастрофою - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за поданням місцевих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування за місцем проживання.
Так, пунктом 10 Порядку №51 передбачено, що посвідчення видаються, зокрема, потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, - на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.
Рішення про видачу або відмову у видачі посвідчення приймається у місячний термін з дня надходження необхідних документів до органу, що видає посвідчення.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Завдання судочинства досягаються шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Ці вимоги закріплюють у національному законодавстві положення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року, ратифікованої Законом України від 17.07.1997 року, відповідно до якої кожному гарантується право на справедливий судовий розгляд. Кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав та обов'язків має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини першої статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У свою чергу, при вирішенні даної справи суд керується частиною третьою статті 2 КАС України, згідно якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Суд наголошує на тому, що відповідачу як суб'єкту владних повноважень повинні бути відомі вимоги частини третьої 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, на відповідність яким суд оцінює його дії. Ці вимоги є однаково важливими, ієрархічно не підпорядкованими й відповідають міжнародним, передовсім європейським стандартам щодо діяльності публічної адміністрації. Вони можуть і повинні бути застосовані всіма суб'єктами владних повноважень безпосередньо для попереднього аналізу своїх дій і рішень.
Під час розгляду справи судом встановлено, що Волинською ОДА не було прийнято рішення про відмову у видачі посвідчення, проте фактично відмовлено у видачі такого посвідчення та повернуто ОСОБА_1 всі документи.
Обґрунтовуючи свою відмову у видачі позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, Волинська ОДА посилається на відсутність правових підстав для видачі такого посвідчення, оскільки в дитячому віці і до досягнення повноліття ОСОБА_1 не було встановлено інвалідності, пов'язаної з Чорнобильською катастрофою.
Однак, на думку суду, такі дії Волинської ОДА щодо відмови у видачі ОСОБА_1 посвідчення є протиправними, оскільки причинний зв'язок між погіршенням стану здоров'я позивача внаслідок Чорнобильської катастрофи встановлений експертним висновком, а тому позивач відноситься до категорії, визначеної частиною третьою статті 12 Закону №796-XII.
Також, суд при вирішенні цього спору застосовує закріплений у судовій практиці Європейського Суду з прав людини принцип «належного урядування», який передбачає, що у разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах: «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy[GC]), заява №33202/96, пункт 120, ECHR 2000-І; «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, пункт 128, ECHR 2004-ХІІ; «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, пункт 72, від 08.04.2008 і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51, від 15.09.2009).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73).
З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincovd and Pine v. the Czech Republic), заява №36548/97, пункт 58, ECHR 2002-VIII).
Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).
Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincovd and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashiv. Croatia), заява №32457/05, пункт 40, від 13.12.2007 та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, пункт 67, від 11.06.2009).
Станом на момент розгляду даної справи позивачу не було видано посвідчення.
За таких обставин, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій Волинської ОДА щодо відмови у видачі позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 та вкладки до посвідчення.
Разом з тим, вимога позивача про визнання протиправними дій Управління соціального захисту Ковельської РДА щодо відмови у видачі ОСОБА_1 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 та вкладки до посвідчення, на думку суду, є безпідставною та не підлягає до задоволення, оскільки Управлінням соціального захисту Ковельської РДА було зібрано всі документи відповідно до переліку, визначеного Порядком видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997 року, та передано до департаменту соціального захисту населення Волинської ОДА, тобто в повній мірі виконано вимоги Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Таким чином, оскільки суд дійшов висновку про протиправність дій Волинської ОДА щодо відмови у видачі ОСОБА_1 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 та вкладки до посвідчення, тому вимога позивача про зобов'язання Волинської ОДА видати їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А з вкладкою за встановленим зразком, є обґрунтованою та також підлягає до задоволення.
Згідно із частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
За таких обставин та з урахуванням Загальної декларації прав людини 1948 року та практики Європейського Суду з прав людини, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.
Згідно із частинами першою, третьою статті 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Враховуючи часткове задоволення судом адміністративного позову, до стягнення на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Волинської ОДА підлягає судовий збір в розмірі пропорційному задоволеним позовним вимогам, що становить 826,80 грн.
Керуючись статтями 2, 69-72, 94, 162-163 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», суд
Адміністративний позов задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Волинської обласної державної адміністрації щодо відмови у видачі ОСОБА_1 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А.
Зобов'язати Волинську обласну державну адміністрацію видати ОСОБА_1 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А з вкладкою за встановленим зразком.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Волинської обласної державної адміністрації судовий збір в розмірі 826 (вісімсот двадцять шість) гривень 80 копійок.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, повний текст якої буде виготовлено 20 січня 2017 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Суддя В.В.Дмитрук