20 липня 2011 року < Текст > Справа № 2а-0870/4557/11
м. Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі
головуючого судді Шари І.В.
при секретарі судового засідання Пшець Ю.Ю.
за участю представників
позивача - ОСОБА_1Є.(довіреність від 11.04.2011№01-07/0375)
ОСОБА_2 (довіреність від 11.07.2011 №02-07/0721)
ОСОБА_3 (довіреність від 11.07.2011 №02-07/0720)
відповідача - ОСОБА_4 (довіреність від 13.12.2010 №08-00-17-17/9476)
ОСОБА_5 (довіреність від 08.07.2011 №08-00-17-17/5932)
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу
за позовом Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області
до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області
про часткове визнання протиправною та скасування вимоги
Позивач, Запорізька районна державна адміністрація Запорізької області звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, в якому просить визнати протиправним та скасувати п.2 вимоги відповідача від 03.03.2011 №08-08-15-15/1949 в частині стягнення з осіб, винних у зайвих грошових виплатах коштів у сумі 59 402,57 грн. шкоди в порядку та розмірах, встановлених ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України, проведення перерахунку та взаємозвірки сум внесків до державних цільових фондів щодо повернення заяво сплачених коштів в сумі 21 618,42 грн. та в частині перерахування коштів в сумі 59 402,57 грн., які надійдуть на відновлення касових видатків кошторису, проведених у минулих бюджетних періодах, в доход державного бюджету; визнати протиправним та скасувати п.3 вимоги відповідача від 03.03.2011 №08-08-15-15/1949; визнати протиправним та скасувати п.5 вимоги відповідача від 03.03.2011 №08-08-15-15/1949.
В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що висновки викладені у вимозі від 03.03.2011 року №08-08-15-15/1949 є частково протиправними та такими, що суперечать чинному законодавству. Також зазначає, що висновки та вимоги КРУ в Запорізькій області викладені в п.2 щодо невірного застосування позивачем базового місяця є неправомірними, оскільки відповідно до п. 2 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ від 17.03.2003 року №1078 індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України і які не мають разового характеру а також інші компенсаційні виплати, що мають постійний характер. Що стосується п.3 Вимоги, то позивач також не погоджується з висновками перевіряючих, виходячи з того, що відповідно до п. 5,6 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою КМУ від 15.06.1994 року №414 такими, що постійно працюють з відомостями, які становлять державну таємницю, вважаються особи, які за своїми функціональними обов'язками займаються розробленням, виготовленням, обліком, зберіганням, використанням документів, а за своїми функціональними обов'язками перший заступник голови райдержадміністрації займався розробленням, використанням документів, що містять державну таємницю.
Також в обґрунтування позовних вимог зазначає, що є неправомірними висновки викладені в п.5 Вимоги, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 47 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» фінансове забезпечення районної державної адміністрації здійснюється за рахунок Державного бюджету України, то ліміти споживання енергоносіїв за 2007 - 2009 роки були обґрунтованими та затвердженими адже вони затверджуються на підставі лімітної довідки про бюджетні асигнування на відповідний рік.
Представники позивача в судовому засіданні підтримали позовні вимоги з підстав, викладених у позовній заяві та просили їх задовольнити в повному обсязі.
Представники відповідача в судовому засіданні проти позову заперечували, посилаючись на правомірність винесеної Вимоги від 03.03.2011 року щодо усунення порушень, виявлених ревізією Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, вказуючи на необґрунтованість вимог позивача та просили в задоволенні позовних вимог відмовити.
Вислухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, з'ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 8 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”контрольно-ревізійні управління в областях проводять у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності.
Судом встановлено, що відповідно до п.2.1 Плану контрольно-ревізійної роботи апарату КРУ в Запорізькій області на ІV квартал 2010 року ревізійною групою проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Запорізької районної державної адміністрації за період з 01.01.2007 по 01.01.2011 років. За результатами ревізії було складено акт від 28.01.2011 року № 08-21/0001. Вказаний акт районна державна адміністрація отримала 04.02.2011 року. В строки передбачені п. 42 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою КМУ від 20.02.2006 року №550, 10.02.2011 року супровідним листом за вих. №01-09/0147 Запорізькою районною державною адміністрацією було надано контрольно-ревізійному управлінню в Запорізькій області письмові заперечення щодо окремих порушень, які були виявлені під час проведення ревізії.02.03.2011 року позивач отримав висновки відповідача на заперечення вих.. №08-08-15-15/1884 від 01.03.2011 року. 11.03.2011 року Запорізька районна державна адміністрація отримала обов'язкову вимогу КРУ в Запорізькій області, викладену в листі від 03.03.2011 року №08-08-15-15/1949 щодо усунення порушень, виявлених ревізією Запорізької районної державної адміністрації.
Ревізорами в ході проведення ревізії встановлено та зафіксовано в акті ревізії, зокрема, наступні порушення.
Пунктом 2 Вимоги КРУ в Запорізькій області, в ході ревізії, було встановлено нарахування та виплати індексації грошових доходів працівникам Запорізької районної державної адміністрації з порушенням п.5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 №1078 в частині невірного застосування базового місяця.
Вказане зумовлено тим, що установою протягом періоду, що підлягав ревізії, не вважався базовим місяць підвищення грошових доходів за рахунок премій, які є його постійними складовими, встановленими відповідно до розпоряджень голови.
В результаті зазначеного вище, працівникам установи за період з 01.01.2007 по 01.12.2010 зайво виплачено індексації грошових доходів на загальну суму 59402,57 грн. та проведено нарахувань до державних цільових фондів на загальну суму 21618,42 грн. (листопад-грудень 2008 року - 2055,63 грн.; нарахування - 744,14 грн., 2009 рік - в сумі 25672,66 грн., нарахування 9344,85 грн. та за 2010 рік -31674,28 грн.; нарахування - 11529,43 гривень).
Пунктом 3 Вимоги КРУ в Запорізькій області в ході ревізії було встановлено порушення про незаконну виплату надбавки до посадового окладу заступнику голови районної державної адміністрації за доступ до державної таємниці у розмірі 10% на загальну суму 8 831,01грн.
Згідно п.5 вимог КРУ в Запорізькій області встановлено порушення, щодо завищення потреби в бюджетних коштах по загальному фонду кошторису Запорізької РДА за КПКВ 7781010 на 2007 - 2009 роки. Неправомірне включення до розрахунків понадлімітних об'ємів енергоносіїв, призвело до завищення потреби по КЕКВ 1163 „оплата електроенергії" на суму 10386, 80грн., чим порушено вимоги п.22 Порядку №228.
Згідно Додатку №1 розпорядження голови Запорізької РДА від 27.12.2006 №22/138 фактичне споживання електроенергії склало за 2006 рік на рівні 17445,0 кВт.
Відповідно до вказаним норм, якими передбачено зменшення обсягів споживання енергоносіїв у 2007 та 2008 роках на 10% та у 2009 році на 20%, Запорізькою РДА ліміти на 2007-2009 роки повинні були затверджуватися у наступних обсягах:
2007 рік - 15700,5 кВт (17445,Ох 0,9);
2008 рік - 15700,5 кВт (17445,0 х 0,9);
2009 рік - 13956,0 кВт (17445,0 х 0,8).
Протягом 2007 року Запорізькою РДА фактично спожито електроенергії в об'ємі 25203,0 кВт замість необхідного ліміту 15700,5 кВт, у 2008 році спожито 18599,0 кВт. замість 15700,5 кВт. та у 2009 році спожито 21265,0 кВт замість необхідного ліміту 13956,0 кВт.
Отже, Запорізькою РДА не забезпечено укладання угод по електроенергії у межах встановлених відповідним головним розпорядником обґрунтованих лімітів споживання з урахуванням зменшення обсягів споживання енергоносіїв у 2007 - 2008 роках на 10% та у 2009 році на 20%, що призвело до зайвого споживання енергоносіїв в 2007 - 2009 роках загальною вартістю 10386,8 грн. (2007 рік - 4211,9 грн., 2008 рік - 1694,5 грн., 2009 рік - 4480,4 гривень).
Таким чином, в кошторисі Запорізької РДА по КПКВ 7781010 (загальний фонд) на 2007 - 2009 роки внаслідок включення до розрахунків понадлімітних об'ємів енергоносіїв, завищено потребу по КЕКВ 1163 „Оплата електроенергії" на суму 10386,8 грн. (2007 рік - 4211,9 грн., 2008 рік - 1694,5 грн., 2009 рік - 4480,4 грн.).
Надаючи оцінку позовним вимогам, суд виходить із наступного.
Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 №108/95 основна заробітна плата це - винагорода за виконану роботу відповідно до встановлених норм праці (норми часу, виробітку, обслуговування, посадові обов'язки). Вона встановлюється у вигляді тарифних ставок (окладів) і відрядних розцінок для робітників та посадових окладів для службовців.
Частиною 3 вказаної статті зазначено, що до структури заробітної плати входять інші заохочувальні та компенсаційні виплати. До них належать виплати у формі винагород за підсумками роботи за рік, премії за спеціальними системами і положеннями, компенсаційні та інші грошові і матеріальні виплати, передбачені та встановлені відповідно до норм чинного законодавства.
Заробітна плата службовців Позивача складається з посадових окладів, доплати за ранг, надбавки за вислугу років, надбавки за високі досягнення у праці та премії.
Згідно п. 2 Інструкції зі статистики заробітної плати, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 13.01.2004 №5 встановлено, що премія входить до фонду оплати праці.
Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 №1078 передбачено, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, серед яких: - оплата праці найманих працівників підприємств, установ, організацій у грошовому виразі, яка включає оплату праці за виконану роботу згідно з тарифними ставками (окладами) і відрядними розцінками, доплати, надбавки, премії, гарантійні та компенсаційні виплати, передбачені законодавством, а також інші компенсаційні виплати, що мають постійний характер.
Суд не бере до уваги твердження позивача, що базовий період є лютий 2008 року, оскільки востаннє оклади державним службовцям райдержадміністрації підвищувались саме в цьому місяці, з огляду на наступне.
Згідно п.5 Порядку №1078 місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації.
Базовим для проведення індексації вважається місяць:
а) прийняття працівника на роботу;
б) підвищення доходу фізичної особи, не пов'язане зі зростанням мінімальної заробітної плати. При цьому підвищення має відбуватися за рахунок збільшення постійних складових зарплати (премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок, встановлених відповідно до чинного законодавства) ;
в) підвищення мінімальної заробітної плати (якщо таке підвищення мінімальної заробітної плати супроводжується зростанням заробітної плати працівника).
Оскільки премії вважаються постійними складовими заробітної плати, а за умови настання певних обставин такий вид доплати підвищується, або навпаки знижується чи скасовується, то здійснюючи індексацію оплати праці працівника, якому встановили доплати, і внаслідок цього відбулося підвищення загального доходу порівняно з попереднім періодом, місяць такого призначення повинен був вважатися Позивачем базовим.
Також судом не беруться до уваги надані в судовому засіданні пояснення представника позивача щодо виплати премії за грудень 2008 року за рахунок економії фонду заробітної плати, оскільки відповідно розрахунків фонду оплати праці на 2008 рік заплановано фонд у сумі 1 253 596,00 грн., який протягом року уточнено до 1 256 558,00 грн., тобто збільшено на 2962,00грн., та профінансовано на тотожну суму.
До складу розрахунків входила премія у розмірі 10% від посадового окладу розрахована рівномірно на 12 місяців 2008 року, яка профінансована у повному обсязі.
Слід зазначити, що нерівномірний розподіл коштів на заробітну плату по плану асигнувань на 2008 рік (від 83 861,00 грн. у березні до 158 627,00 грн. у грудні) при обрахованій щомісячній потребі 107 045,00 грн. унеможливлював виплату премії працівникам Запорізької РДА протягом декількох місяців 2008 року.
Проте, значна частина запланованої премії на 2008 рік була виплачена протягом листопада-грудня 2008 року, таким чином було здійснено перерозподіл запланованої, постійної премії у розмірі 10% від посадового окладу на кінець року.
Отже, в зв'язку з фінансуванням у повному обсязі всіх складових заробітної плати (в тому числі постійної премії у розмірі 10% від посадового окладу, значна частина якої була виплачена у листопаді-грудні 2008 року) не можна робити висновок щодо виплати вищезазначених премій за рахунок економії фонду заробітної плати, оскільки вищезазначені виплати здійснювались за рахунок коштів, які були передбачені на ці цілі по кошторису Запорізької РДА.
Виходячи із вищезазначеного, суд дійшов висновку, що позовні вимоги в частині скасування пункту 2 оскаржуваної Вимоги є неправомірними та такими, що не підлягають задоволенню, оскільки виплата премії за грудень 2008 року не мала разового характеру та в подальшому зазначена премія входила до розрахунку відпускних та лікарняних працівників, як це передбачено нормативно-правовими документами.
Що стосується позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування пункту 3 вимоги, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до пунктів 5,6 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого Постановою кабінету Міністрів України від 15.06.1994 № 414 такими, що постійно працюють з відомостями, які становлять державну таємницю, вважаються особи, які за своїми функціональними обов'язками або на час виконання робіт згідно з укладеними договорами займаються розробленням, виготовленням, обліком, зберіганням, використанням документів, виробів та інших матеріальних носіїв державної таємниці, приймають рішення з цих питань або здійснюють постійний контроль за станом захисту державної таємниці.
Персональний склад осіб, які працюють в умовах режимних обмежень, та розмір надбавки визначаються керівником відповідного органу законодавчої, виконавчої та судової влади, органу прокуратури, інших органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, де працюють ці особи.
Доступ до державної таємниці - це праця з документами, що становлять державну таємницю, а допуск - це форма, яка надає право доступу до державної таємниці.
В судовому засіданні було встановлено, що перший заступник голови Запорізької райдержадміністрації мав і доступ і допуск, а тому твердження в судовому засіданні представників відповідача, що дана посадова особа не відноситься до категорії осіб, які постійно працюють з відомостями, що становлять державну таємницю і на яких не розповсюджується дія Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці є необґрунтованими та спростовується наданими представником позивача доказами.
Слід також зазначити, що посада першого заступника голови райдержадміністрації, саме особі яка обіймала цю посаду - ОСОБА_6 виплачувалася компенсація у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, станом на 18.10.2007 (на час встановлення компенсації за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці) згідно номенклатури посад працівників Запорізької районної державної адміністрації, затвердженої головою райдержадміністрації 13.09.2007 ОСОБА_7 та погодженої заступником начальника управління Служби безпеки України в Запорізькій області 27.08.2007 була віднесена до посад, особи яких мають доступ до відомостей, що становлять державну таємницю.
За своїми функціональними обов'язками перший заступник голови райдержадміністрації займався розробленням, використанням документів, що містять державну таємницю.
На підтвердження даного факту, представником позивача в судовому засіданні було надано Довідку від 20.07.2011 року №60 Про наявність документів якими користувався голова Запорізької райдержадміністрації, будучі головуючим в комісіях, підрисувавши розпорядження та акти за період з 19.10.2007 по 21.04.2010 роки перебуваючи на посаді першого заступника голови райдержадміністрації.
Таким чином, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача в частині визнання п.3 Вимоги протиправною та скасування є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Що стосується позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування пункту 5 Вимоги, суд зазначає наступне.
Відповідно ч.5 ст. 26 Закону України „Про Державний бюджет України на 2007 рік", ч. 5 ст. 25 Закону України "Про Державний бюджет на 2008 рік та деякі зміни до законодавчих актів" розпорядникам коштів державного та місцевих бюджетів (далі - розпорядникам) при виконанні бюджету забезпечити у повному обсязі проведення розрахунків за електричну енергію, теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв'язку, які споживаються бюджетними установами, не допускаючи будь- якої простроченої заборгованості з оплати вищезазначених товарів та послуг. Розпорядникам коштів забезпечити укладання угод по кожному виду енергоносіїв у межах встановлених відповідним головним розпорядником обгрунтованих лімітів споживання з урахуванням зменшення обсягів споживання енергоносіїв щонайменш як на 10 відсотків.
Згідно ч. 6 ст. 26 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" розпорядникам коштів державного та місцевих бюджетів (далі - розпорядникам бюджетних коштів) забезпечити укладання угод по кожному виду енергоносіїв у межах встановлених відповідним головним розпорядником бюджетних коштів обґрунтованих лімітів споживання з урахуванням зменшення обсягів споживання енергоносіїв щонайменш як на 20 відсотків.
Пунктом 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою КМУ від 28.02.2002 №228 (далі - Порядок №228) передбачено, що показники видатків, або надання кредитів з бюджету що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків, чого Позивачем зроблено не було.
Відповідно до п.14 Порядку №228 проекти кошторисів складаються усіма установами на наступний бюджетний рік та відповідно до п.12 Порядку №228 розпорядники нижчого рівня подають проект кошторису на розгляд головному розпоряднику.
Тобто, при складанні проекту кошторису посадові особи Позивача повинні були розрахувати потребу в бюджетних коштах на споживання електроенергії у відповідності до бюджетного законодавства, а не на власний розсуд.
Відповідно до ст. 116 Бюджетного кодексу України, недотримання учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, вважається бюджетним правопорушенням.
В судовому засіданні, представником позивача було заявлено клопотання про зменшення позовних вимог, та надано лист від 14.07.2011 року за вих. №02-09/0747 адресоване начальнику КРУ в Запорізькій області ОСОБА_8, в якому Запорізька районна державна адміністрація просить зняти арешт з їхнього поточного рахунку, в зв'язку з чим зобов'язується усунути порушення згідно акту ревізії від 28.01.2011 року №08-21/0001 по КЕКВ 1163 «Оплата електроенергії» в сумі 10386,80 грн. до кінця поточного року.
Представники відповідача проти заявленого клопотання не заперечували.
Виходячи із вищезазначеного, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області підлягають частковому задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись 2, 4, 7-12, 14, 86, 160, 163 КАС України, суд
Адміністративний позов Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про часткове визнання протиправною та скасування вимоги - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати пункт 3 вимоги контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області від 03.03.2011 року №08-08-15-15/1949.
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Суддя І.В.Шара