14 грудня 2016 року м. Київ К/800/21021/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі
суддів: Мороз Л.Л.,
Горбатюка С.А.,
Шведа Е.Ю.,
розглянула у порядку попереднього розгляду касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.05.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу,
Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України від 26.01.2016 року № 16 «Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами».
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.05.2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016 року, задоволено позов. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служб и геології та надр України від 26.01.2016 року № 16 «Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами».
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає відхиленню з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ «Укрнафта» отримало спеціальні дозволи на користування надрами, а саме: від 23.02.2000 року № 2142 на видобування газу природного та нафти Голубівського родовища Дніпропетровської області; від 06.06.2002 року № 2727 на видобування газу природного, конденсату та нафти Юріївського родовища Дніпропетровської області та від 16.10.2002 року № 2794 на видобування нафти, газу природного розчиненого у нафті Лопушнянського родовища Дніпропетровської області (далі по тексту - спеціальні дозволи).
Відповідно до наказу Державної служби геології та надр України від 26.01.2016 року № 16 «Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» зупинено дію спеціальних дозволів, виданих позивачу.
Як вбачається зі змісту зазначеного наказу, підставою зупинення спеціальних дозволів є невиконання позивачем особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, в частині своєчасного та в повному обсязі сплати обов'язкових платежів до Державного бюджету, про що стало відомо з листа Державної фіскальної служби України від 22.12.2015 року № 29197/5/99-99-23-03-16.
Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що, на його думку, зазначений наказ є незаконним, оскільки зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відбулось за відсутності підстав, визначених Кодексом України про надра та Законом України «Про нафту і газ»; положення Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615, в частині підстав для зупинення спеціальних дозволів на користування надрами не відповідають вимогам Закону.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 26 Закону України «Про нафту і газ» передбачає, що дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі:
порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами;
виникнення внаслідок виконання робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення;
неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр;
виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій відносно того, що дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути зупинена спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр виключно у випадках, встановлених Законом, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування.
Проте, судами не встановлено, а відповідачем не доведено, що станом на момент прийняття рішення про зупинення дії спеціальних дозволів ПАТ «Укрнафта» на користування нафтогазоносними надрами існували підстави, визначені у статті 26 Закону України «Про нафту і газ», а саме: що позивачем як користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт порушено умови спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами; що внаслідок виконання робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці виникла безпосередня загроза життю чи здоров'ю працівників ПАТ «Укрнафта» або населення; що ПАТ «Укрнафта» неодноразово порушувало вимоги законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр, або що ПАТ «Укрнафта» виконувало на наданій ділянці роботи, не обумовлені спеціальними дозволами на користування нафтогазоносними надрами.
Як встановлено, дія спеціальних дозволів позивача на користування нафтогазоносними надрами зупинена відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615, у зв'язку із наявністю у позивача суми податкового боргу з рентної плати за користування надрами на підставі листа Державної фіскальної служби України від 22.12.2015 року № 29197/5/99-99-23-03-16.
Згідно з пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615 (далі по тексту - Порядок) (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу) та прийнятого відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону України «Про нафту і газ», передбачено, що дія дозволу може бути зупинена Держгеонадрами безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; 3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування; 4) наявності заборгованості з плати за користування надрами; 5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища; 6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом; 7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону; 8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування; 9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.
Пункт 22 Порядку в частині підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами не відповідає статті 26 Закону України «Про нафту і газ», оскільки Порядок розширює коло суб'єктів, які можуть ініціювати питання зупинення спеціального дозволу на користування надрами, у порівнянні із зазначеним Законом; Законом України «Про нафту і газ» не передбачено повноважень Державної фіскальної служби України чи її органів звертатись із поданням про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами; Закон України «Про нафту і газ» не передбачає такої підстави для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, як наявність податкового боргу.
Оскільки підпункт 4 пункту 22 Порядку не відповідає правилам, що закріплені в Законі України «Про нафту і газ», відповідач не мав законних підстав для зупинення дії спеціальних дозволів ПАТ «Укрнафта» на користування нафтогазоносними надрами на підставі листа Державної фіскальної служби України від 22.12.2015 року № 29197/5/99-99-23-03-16 щодо наявності у позивача податкового боргу.
Колегія суддів також не погоджується з доводами касаційної скарги відповідача відносно того, що несвоєчасна та не в повному обсязі сплата обов'язкових платежів надрокористувачем є порушенням особливих умов спеціального дозволу, а тому є підставою для зупинення дозволів на підставі статті 26 Закону України «Про нафту і газ».
Так, серед особливих умов, зазначених у спеціальних дозволах, виданих позивачу зазначено своєчасну і у повному обсязі сплату обов'язкових платежів до Державного бюджету.
Разом з тим, перелік особливих умов надрокористування, які є невід'ємною частиною дозволу, визначено пунктом 10 Порядку, а саме:
вимоги до ефективності робіт;
сучасні технології видобування та переробки корисних копалин;
порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій;
види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр;
підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.
Отже, серед особливих умов, зазначених у вичерпному переліку, встановленому Порядком, відсутня своєчасна і у повному обсязі сплата обов'язкових платежів до Державного бюджету.
Відповідач, зазначаючи у виданих позивачу спеціальних дозволах умову, яка не передбачена законодавством, діяв не на підставі законодавства, тобто з порушенням статті 19 Конституції України.
Таким чином, несвоєчасна та не в повному обсязі сплата обов'язкових платежів надрокористувачем не є порушенням особливих умов спеціального дозволу.
За таких обставин, зупинення дії спеціальних дозволів з посиланням на несплату рентної плати як на порушення особливих умов є неправомірним.
Крім того, відповідно до положень підпункту 258.2.2 пункту 258.2 статті 258 Податкового кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) контролюючі органи для забезпечення контролю за правильністю обчислення платником суми рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин в частині визначення обсягу (кількості) видобутих корисних копалин у межах наданої йому ділянки надр, а також коригуючих коефіцієнтів згідно з пунктом 252.2 статті 252 цього Кодексу у встановленому законодавством порядку можуть залучати центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері державного гірничого нагляду, а також у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
За фактами, які відбуваються протягом шести місяців, щодо невнесення, несвоєчасного внесення платником рентної плати сум податкових зобов'язань або невиконання платником податкових зобов'язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, порушує перед відповідним центральним органом виконавчої влади питання зупинення дії відповідного спеціального дозволу.
Із зазначеного слідує, що підставою для звернення контролюючого органу до Державної служби геології та надр України щодо питання зупинення дії відповідного спеціального дозволу є факти щодо невнесення, несвоєчасного внесення платником рентної плати сум податкових зобов'язань або невиконання платником податкових зобов'язань з рентної плати за користування надрами, які відбуваються протягом шести місяців.
Як встановлено, відповідачем, на якого покладено тягар доказування, не доведено наявність у межах спірних правовідносин підстав для зупинення дії спеціальних дозволів, а саме, що протягом шести останніх місяців до дати прийняття оскаржуваного наказу ПАТ «Укрнафта» допускало невнесення, несвоєчасне внесення рентної плати сум податкових зобов'язань або не виконувало податкових зобов'язань з рентної плати за користування надрами. Не містить таких даних і лист Державної фіскальної служби України від 22.12.2015 року № 29197/5/99-99-23-03-16.
Крім цього, як встановлено, відповідно до наявних в матеріалах справи договорів про розстрочення податкового боргу від 07.08.2015 року № 3, від 10.08.2015 року № № 10-б , 11-б, податковий борг позивача було розстрочено податковим органом.
При цьому, відповідач не довів, що позивачем умови зазначених договорів не виконано чи виконано неналежним чином, оскільки наданий відповідачем лист Державної фіскальної служби від 22.12.2015 року з додатками не може вважатись доказом цього з тих підстав, що містить неоднозначну інформацію, а саме: не зазначено за якими саме зобов'язаннями позивача вказано цей податковий борг, не зазначено за які періоди він виник, відсутня інформація про його існування станом на 31.12.2015 року (час виконання зобов'язань за договорами про розстрочення податкового боргу).
Враховуючи викладене, наказ Державної служби геології та надр України від 26 січня 2016 року № 16 «Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» прийнятий не на підставі та не в межах повноважень, що передбачені Законом, а тому є протиправним і підлягає скасуванню.
У касаційній скарзі відповідач також зазначає, що його повноваження у спірних правовідносинах належать до дискреційних повноважень та суд не вправі скасовувати наказ, який прийнято у межах таких повноважень.
Колегія суддів вважає висновок відповідача помилковим.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд, а наказ щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами може бути прийнятий виключно за наявності передбачених законом підстав.
Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Касаційну скаргу слід відхилити, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують, підстави для призначення справи до розгляду в судовому засіданні відсутні.
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, які передбачені ст.ст. 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України як підстави для зміни, скасування судового рішення, залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі.
Керуючись ст. ст. 220, 220-1, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України відхилити, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.05.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016 року у цій справі залишити без змін.
Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді: