"14" грудня 2016 р. м. Київ К/800/24324/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Єрьоміна А.В., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління праці та соціального захисту населення Рівненської обласної державної адміністрації, Управління соціального захисту населення Здолбунівської районної державної адміністрації Рівненської області, Міністерства соціальної політики України про визнання протиправною відмови у виплаті компенсації по догляду за інвалідом 1 групи та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від 17 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року,
У жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління праці та соціального захисту населення Рівненської обласної державної адміністрації (далі - ГУПСЗН Рівненської ОДА, відповідач 1), Управління соціального захисту населення Здолбунівської районної державної адміністрації Рівненської області (далі - УСЗН Здолбунівської РДА, відповідач 2), Міністерства соціальної політики України (далі - відповідач 3) з вимогами:
визнати неправомірними відмови усіх трьох відповідачів щодо виплати їй компенсації по догляду за інвалідом 1-ої групи в розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
зобов'язати УСЗН Здолбунівської РДА нараховувати та виплачувати компенсаційну виплату працездатній особі, що не працює і здійснює догляд за інвалідом 1-ої групи (ОСОБА_1.) в розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого в законі України про державний бюджет на відповідний рік, починаючи з дня подання позову до суду до обмеження чи припинення права на дану компенсаційну виплату;
зобов'язати УСЗН Здолбунівської РДА здійснити перерахунок та виплатити недораховану компенсаційну виплату їй як працездатній особі, що не працює і здійснює догляд за інвалідом 1-ої групи за минулі періоди в розмірі 35675,59 грн;
стягнути солідарно з усіх трьох відповідачів на користь позивачки моральну шкоду в розмірі 10000 гривень.
Позов обґрунтовано тим, що сума компенсації, яку отримує ОСОБА_1 у зв'язку з доглядом своєї матері ОСОБА_2, яка є інвалідом першої групи і відповідно до висновку МСЕК потребує постійного стороннього догляду, є дуже малою і не відповідає рівню прожиткового мінімуму, встановленого законом. Як зазначає позивач, зазначена компенсація є для неї єдиним джерелом доходу і відповідно до статті 46 Конституції України не може бути нижчим за прожитковий мінімум.
Постановою від 17 травня 2016 року Здолбунівський районний суд Рівненської області відмовив у задоволенні позовних вимог.
Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 25 серпня 2016 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні судові рішення та прийняти нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Департамент соціального захисту населення Рівненської обласної державної адміністрації та Міністерство соціальної політики України у своїх письмових запереченнях зазначили про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.
Касаційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.
Суди попередніх інстанцій встановили, що позивач доглядає за своєю матір'ю ОСОБА_2, яка досягла 80-річного віку, є інвалідом І групи і потребує постійного стороннього догляду. У зв'язку з цим ОСОБА_1 як непрацююча працездатна особа отримує від держави щомісячну компенсаційну виплату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року № 832 «Про підвищення розмірів державної допомоги окремим категоріям громадян» (далі - Постанова № 832). Сума такої виплати за цією Постановою становить 480 тис. крб., що в перерахунку на національну валюту України (за Указом Президента України №762/96 від 25 серпня 1996 року «Про грошову реформу в Україні») становить 4,80 грн.
Як встановлено у справі, загальна сума виплат, які позивачка отримує у зв'язку з доглядом своєї матері, становить 208,00 грн., з них: 16,16 грн. - компенсація у зв'язку з доглядом особи, якій встановлено інвалідність першої групи і яка досягла вісімдесяти років відповідно до Постанови № 832 (з урахуванням індексації, проведеної відповідно до Закону України від 6 лютого 2003 року № 491 «Про внесення змін до Закону України «Про індексацію грошових доходів»); 191,84 грн - державна соціальна допомога як малозабезпеченій сім'ї відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям».
Звертаючись до суду з цим позовом позивачка, посилаючись на положення статті 46 Конституції України, пояснила, що розмір щомісячних компенсаційних виплат для працездатних осіб, які доглядають осіб з інвалідністю І групи, повинен бути не нижче прожиткового мінімуму. Оскільки ті виплати, які вона отримує від держави, є для неї єдиним джерелом доходу, то неприпустимо, щоб їх розмір не відповідав рівню прожиткового мінімуму, встановленого Основним Законом України.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 немає.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
За статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Відповідно до статті 1 Закону України від 19 червня 2003 року № 966-IV «Про соціальні послуги» (далі - Закон № 966-IV) соціальні послуги - комплекс заходів з надання допомоги особам, окремим соціальним групам, які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати, з метою розв'язання їхніх життєвих проблем; суб'єкти, що надають соціальні послуги - підприємства, установи, організації та заклади незалежно від форми власності та господарювання, фізичні особи - підприємці, які відповідають критеріям діяльності суб'єктів, що надають соціальні послуги, а також фізичні особи, які надають соціальні послуги;
Суб'єкти, що надають соціальні послуги, здійснюють свою діяльність відповідно до статутних документів, цивільно-правових договорів (для фізичних осіб-підприємців), в яких визначено перелік соціальних послуг, категорії осіб, яким вони надаються, за наявності відповідної підготовки їх працівників, з дотриманням державних стандартів соціальних послуг, етичних, правових норм і принципів надання соціальних послуг. Критерії діяльності суб'єктів, що надають соціальні послуги, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
За частиною сьомою статті 7 Закону № 966-IV фізичним особам, які надають соціальні послуги, призначаються і виплачуються компенсаційні виплати в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
На виконання наведених вище положень статті 7 Закону № 966-IV постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2004 року № 558 затверджено Порядок призначення і виплати компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги (далі - Порядок № 558).
Відповідно до пункту 1 Порядку № 558 непрацюючим фізичним особам, які постійно надають соціальні послуги громадянам похилого віку, інвалідам, дітям-інвалідам, хворим, які не здатні до самообслуговування і потребують постійної сторонньої допомоги (крім осіб, що обслуговуються соціальними службами), призначається щомісячна компенсаційна виплата (далі - компенсація).
За пунктом 2 Порядку № 558 компенсація призначається виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб у таких розмірах: 15 відсотків - фізичним особам, які надають соціальні послуги інвалідам I групи; <…>.
Поряд з Порядком № 558 чинною залишається й Постанова № 832. За змістом пункту 2 якої для працездатної особи, яка доглядає за інвалідом І групи, а також за особою, яка досягла 80-річного віку установлено щомісячні компенсаційні виплати у розмірі 480 тис. крб. Передбачено також, що зазначені щомісячні компенсаційні виплати призначаються і виплачуються органами праці та соціального захисту населення та фінансуються органами Пенсійного фонду.
Як з'ясовано у цій справі, позивач, оскільки вона доглядає інваліда І групи, отримує від держави щомісячні компенсаційні виплати на підставі Постанови № 832. Сума цієї виплати є значно нижчою за прожитковий мінімум, встановлений законами України на відповідний бюджетний рік. Компенсація, яку відповідно до Порядку № 558 передбачено для осіб, які доглядають інваліда І групи, також є меншою за прожитковий мінімум, оскільки обчислюється у відсотковому відношенні до цієї суми.
Відповідачі визнають зазначену обставину, однак з огляду на свій правовий статус не наділені правом самостійно змінювати правове регулювання цих відносин і виплачувати компенсаційні виплати працездатним особам, які доглядають осіб першої групи інвалідності, в більшому розмірі, ніж це передбачено постановами Кабінету Міністрів України.
Стосовно доводів позивачки про невідповідність вимогам статті 46 Конституції України пункту 2 Постанови № 832, то питання про конституційність актів Кабінету Міністрів України віднесено до повноважень Конституційного Суду України, який є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.
До таких висновків прийшли суди попередніх інстанцій.
Беручи до уваги наведені вище обставини справи та вимоги законодавства колегія суддів не погоджується з такими висновками судів про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1, оскільки в цьому випадку суди не застосували закон, який підлягав застосуванню.
За приписами статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії.
Частиною третьою статті 46 Конституції України встановлено, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Судами встановлено, що позивач підпадає під всі умови, визначені зазначеною конституційною нормою, для того, щоб її рівень життя був забезпечений не нижче від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
За приписами частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Конституція України має найвищу юридичну силу (ч.2 ст. 8 Конституції України).
Аналіз зазначених норм дає підстави колегії суддів зробити висновок, що для вирішення цього спору, судам необхідно було застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії, які мають найвищу юридичну силу, в тому числі й над законами України та постановами Кабінету Міністрів України.
Крім того, за такого правового врегулювання, адміністративні суди мали повноваження у порядку адміністративного судочинства застосувати норми Конституції України без вирішення питання щодо конституційності Постанови № 832 в конституційному судочинстві.
Отже, під час вирішення цього спору суди не застосували закон, який підлягав застосуванню.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що позивач має право на забезпечення соціальною виплатою не нижче від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
З метою вирішення цього спору (всіх позовних вимог) необхідно встановлювати обставини щодо строків звернення до суду, в тому числі й розмірів соціальних виплат, на встановлення яких суд касаційної інстанції не має повноважень.
З урахуванням зазначеного, оскаржувані рішення судів є такими, що ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, тобто, є незаконними та необґрунтованими, а тому підлягають скасуванню.
За правилами частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За таких обставин, колегія суддів не приймає доводи відповідачів щодо правомірності їх рішень і дій, та приходить до висновку про скасування оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 222, 223, 224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від 17 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року в цій справі скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть учать у справі.
Головуючий М.І. Смокович
Судді А.В. Єрьомін
Л.Л. Мороз