Суддя-доповідач - Білак С. В.
Головуючий у 1 інстанції - Семененко М.О.
30 листопада 2016 рокусправа № 808/2226/16
приміщення суду за адресою: м. Дніпропетровськ, проспект імені Газети «Правда», 29
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Білак С.В., суддів: Чумака С. Ю. Шальєвої В.А. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 р. у справі №808/2226/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Запорізька обласна профспілкова організація атестованих працівників органів внутрішніх справ України про визнання дій протиправними та скасування рішення,-
ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області (далі - відповідач-1, ГУНП в Запорізькій області), Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області (далі - відповідач-2, Атестаційна комісія №1), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Запорізька обласна профспілкова організація атестованих працівників органів внутрішніх справ України, в якому просив суд:
- визнати протиправним рішення відповідача-1 в частині включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що оформлено наказом Головного управління Національної поліції в Запорізькій області від 11.02.2016 року №210;
- визнати протиправними дії відповідача 1 щодо проведення атестації позивача;
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 2, що оформлене протоколом ОП №15.00006864.0035541 від 24.06.2016 року, прийняте стосовно позивача про те що позивач не відповідає займаній посаді начальника Бердянського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Запорізькій області та підлягає звільненню зі служби в органах поліції через службову невідповідність.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що з 07.11.2015 року був призначений на посаду начальника Бердянського відділу поліції ГУ НП в Запорізькій області, як такий, що прибув з Міністерства внутрішніх справ. За період служби в поліції не встановлено фактів, які свідчили б про його невідповідність займаній посаді, у зв'язку з чим вважає його включення до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, протиправним та здійсненим за відсутності правових підстав для такого включення. Крім того, посилається на приписи Закону України "Про професійний розвиток працівників", відповідно до якого не підлягають атестації працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року. Зазначає, що атестування проведено з порушенням вимог Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція), Закону України "Про Національну поліцію", Закону України "Про професійний розвиток працівників", оскільки при прийнятті атестаційною комісією рішення про невідповідність позивача займаній посаді не прийнято до уваги його професійні якості, його характеристику та висновок безпосереднього керівника, проведено оцінку професійного рівня та кваліфікації за ознаками, що безпосередньо не пов'язані з виконуваною роботою. Вважає, що рішення атестаційної комісії ґрунтується виключно на припущеннях, відображає лише суб'єктивну думку її членів та жодним чином не має під собою будь-якого об'єктивного підґрунтя.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 р. адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області від 24.06.2016 року, зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа ОСОБА_2.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач-1 подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, порушення принципів адміністративного судочинства, не надання належної оцінки доказам по справі, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити з задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що рішення про проведення атестування поліцейських ГУНП в Запорізькій області, прийнято керівником ГУНП в Запорізькій області на виконання доручення Національної поліції України в межах наданих Законом України "Про Національну поліцію".
Позивач добровільно погодився пройти атестування та з метою подальшої служби в поліції , а також можливого кар'єрного росту, виявив бажання встановити його відповідність займаній посаді. Зазначене підтверджується тим, що позивачем взято особисту участь у тестуванні та співбесіді.
Під час прийняття атестаційною комісією №1 рішення від 24.06.2016 року про невідповідність позивача займаній посаді в основу були покладені результати його тестування, під час якого позивач набрав 32 бали із 120 можливих, що свідчить про низький та недостатній рівень знань законодавчої бази та загальних здібностей та навичок позивача. Результати тестування враховані при прийнятті рішення атестаційної комісії та позивачем не оскаржені.
Скасовуючи рішення атестаційної комісії, суд фактично втрутився в реалізацію повноважень колегіального органу та у порушення ст.162 КАС України, прийняв нове рішення про відповідність позивача посаді начальника Бердянського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області.
Особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Відповідно до п.2 ч.1 ст. 197 КАС України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції необхідно залишити без змін з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та судом апеляційної інстанції підтверджено, що ОСОБА_2 з вересня 1996 року по 06 листопада 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ (а.с.22-24).
07 листопада 2015 року позивач подав до ГУНП в Запорізькій області заяву, в якій просив прийняти його на службу до поліції та призначити на посаду начальника Бердянського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області (а.с.17).
Наказом т.в.о начальника ГУНП в Запорізькій області від 07 листопада 2015 року №43о/с, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію" призначено прибулих з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів згідно до штатного розпису.
З 07 листопада 2015 року ОСОБА_2 (М-060828), який мав спеціальне звання підполковник міліції, призначено начальником Бердянського відділу поліції, присвоївши йому спеціальне звання підполковник поліції (а.с.16).
12 квітня 2016 року позивач склав Присягу поліцейського (а.с.31).
Відповідно до Доручення Національної поліції України від 05.02.2016 року №1273/01/12-2016, Головним управлінням Національної поліції в Автономній Республіці Крим, м. Севастополі та областях доручено вжити заходів щодо проведення атестування особового складу, а саме: підготовки розпорядчих документів про організацію атестування поліцейських; створення атестаційних комісій, склад яких погодити у встановленому порядку з керівництвом Національної поліції; розміщення на офіційному веб-сайті Головного управління інформації про початок атестування та порядок його проходження; виділення приміщень, необхідних для проведення атестування; матеріально-технічного забезпечення процесу атестування; створення баз даних, необхідних для проведення атестування; забезпечення належних умов зберігання матеріалів атестування; виділення необхідної кількості працівників, які будуть брати участь в організації атестування (а.с.64).
На виконання зазначеного доручення Наказом ГУНП в Запорізькій області від 11 лютого 2016 року №210 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Запорізькій області", з метою оцінки ділових, професійних та особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції, наказано провести атестування поліцейських ГУНП в Запорізькій області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУНП, починаючи з 15 лютого 2016 року; створити атестаційні комісії ГУНП №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7, №8, №9, №10; погодити з керівником Національної поліції України персональний склад (а.с.18).
22 березня 2016 до ГУНП в Запорізькій області надійшла службова телеграма Департаменту кадрового забезпечення Національної поліції України, в якому зазначено про необхідність забезпечити 24 та 25 березня 2016 року реєстрацію керівного складу Головних управлінь Національної поліції в областях, які виявили бажання пройти атестування, у єдиній централізованій відомчій телекомунікаційній мережі (ЄЦВТМ). Також доручено підготувати списки керівного складу Головних управлінь Національної поліції окремо за категоріями, зазначеними у дорученні (а.с.65).
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 зареєструвався у ЄЦВТМ. 23 березня 2016 року т.в.о начальника ГУНП в Запорізькій області затверджено список співробітників ГУНП в Запорізькій області, віднесених до першої категорії на атестування, в пункті 16 якого зазначено начальника Бердянського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області ОСОБА_2 (а.с.20).
Підставою для включення позивача до списку співробітників ГУНП в Запорізькій області, віднесених до першої категорії на атестування, стали вимоги службової телеграми та факт його добровільної реєстрації у ЄЦВТМ, а підготовка дій по проведенню атестування здійснювалась відповідачем-1 на підставі доручення Національної поліції України.
Наказом ГУНП в Запорізькій області від 14 червня 2016 року №1332 затверджено склад атестаційних комісій ГУНП в Запорізькій област. (а.с.34).
10 червня 2016 року заступником начальника ГУНП в Запорізькій області Литвиненко С.І. складено атестаційний лист на ОСОБА_2 (а.с.35-36).
Зі змісту атестаційного листа вбачається, що позивач за період служби в органах внутрішніх справ та на займаній посаді характеризується позитивно, висновок прямого керівника - займаній посаді відповідає. За результатами тестування позивач набрав 9 з 60 балів (тестування загальних навичок) і 23 з 60 балів (професійне тестування).
Також в даному атестаційному листі відображено результати атестування (висновок атестаційної комісії) від 24 червня 2016 року, відповідно до якого позивач займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (а.с.36).
07 липня 2016 року позивач був ознайомлений з результатами атестування, висловив незгоду з рішенням атестаційної комісії (а.с.36).
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України, визначаються Законом України «Про Національну поліцію», який згідно з п. 1 розділу XI Прикінцевих та Перехідних положень цього Закону набирав чинності з 7 листопада 2015 року.
Відповідно до п.п. 9, 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію», працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Отже, Законом України «Про Національну поліцію» передбачена альтернатива вибору працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, а саме: прийняття на службу за їх згодою або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
При цьому, вказаним Законом визначені умови прийняття працівників міліції на службу до поліції: 1) бажання проходити службу в поліції; 2) відповідність вимогам до поліцейських, визначених цим Законом.
Реалізація цих умов відбувається у визначений строк - упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону (тобто, з 07.08.2015 року до 07.11.2015 року) та шляхом видання наказу про призначення за згодою особи або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими.
Отже, п. 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.
З матеріалів справи вбачається, що позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, прийнято на службу до поліції на умовах, визначених пунктами 9 та 12 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» на підставі його заяви шляхом видання наказу про призначення за його згодою.
Вказаний наказ свідчить про те, що, по-перше, позивач відповідає вимогам до поліцейських, визначених Законом «Про Національну поліцію», а по-друге, його призначення відбулось в порядку переатестування.
При цьому, зміст наказу ГУ Національної поліції в Запорізькій області від 07 листопада 2015 року № 43 о/с не дозволяє здійснювати будь-яке подвійне трактування підстав для його прийняття. Пославшись на приписи пунктів 9 та 12 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію», видавник цього наказу прийняв на себе відповідальність за його достовірність, а саме, як було зазначено вище, за відповідність позивача вимогам до поліцейських та за його призначення в порядку переатестування, яке фактично не проводилось.
Крім того, відповідно до пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України. Вказаний пункт Закону не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття під час подальшого проходження служби в поліції.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що п. 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.
Статтею 57 вказаного Закону визначено порядок атестації поліцейського.
Зокрема, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.
Аналогічні норми в частині підстав для атестування містить також Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 за № 1445/27890 (далі - Інструкція № 1465), зокрема її пункт 3 розділу І.
Даний перелік є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
З системного аналізу вищенаведеної норми слідує, що проведення атестації може мати місце виключно у таких випадках: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
При цьому, передумовою прийняття рішення про проведення атестації особи має бути реальне настання обставин або встановлення фактів, що зумовлюють необхідність її проведення: у випадку призначення на вищу посаду - за наявності ініціативи поліцейського або керівництва; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність - за наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби тощо. Таким чином, атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України «Про Національну поліцію».
Отже, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, відносно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені ч. 2 ст. 57 Закону № 580-VIII. При цьому в наказі або в списках щодо кожної особи повинно бути наведено індивідуальні підстави для проведення його атестації.
Разом з тим, відповідачами, на яких покладено обов'язок доказування, не доведено, що позивач підлягав атестації та, відповідно, включенню до списку поліцейських, які підлягають атестації, оскільки не наведено підстав для проведення атестації позивача, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», та не надано відповідних доказів, які б підтверджували, що позивач мав бути призначений на вищу посаду чи переміщення на нижчу посаду, або щодо нього виявлено ознаки службової невідповідності.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області від 24.06.2016 року, зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа ОСОБА_2.
Щодо посилань апелянта на те, що висновок комісії за результатами атестування є її дискреційним повноваженням, колегія суддів вважає, що суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
Як зазначено Європейським судом з прав людини у справах: "Класс та інші проти Німеччини" від 06.09.1978 року, "Реквеньї проти Угорщини" від 20.05.1999 року, "Єрузалем проти Австрії" від 27.02.2001 року, "Кумпене і Мазере проти Румунії" від 17.12.2004 року, "Фадєєва проти Росії" від 09.06.2005 року завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави.
В даному ж випадку суд не втручається в дискреційні повноваження атестаційної комісії, оскільки не вирішує питання про зобов'язання відповідача-2 прийняти певне рішення, а лише перевіряє дії та рішення Атестаційної комісії №1 на відповідність вимогам чинного законодавства та на відсутність в них порушень прав та законних інтересів позивача.
Суд зазначає, що висновок атестаційної комісії про невідповідність поліцейського займаній посаді є обов'язковим для врахування його керівником, та тягне за собою юридичні наслідки у вигляді звільнення з займаної посади. Отже, за своєю правовою природою висновки атестаційної комісії є актом індивідуальної дії.
За наведених обставин, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права у вигляді визнання протиправним та скасування рішення (висновку) відповідача-2 від 24.06.2016 року, повністю відповідає положенням статті 105 КАС України.
Відповідно до ч.1 ст.195 КАС Укрпїни суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.
Оскільки рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог в задоволенні яких було відмовлено сторонами не оскаржується, воно колегією суддів не переглядається та підлягає залишенню без змін.
Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування рішення є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.
Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про те, що при розгляді справи судом першої інстанції було допущено неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.
Судова колегія дійшла висновку про те, що підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні, а тому відхиляє апеляційну скаргу і залишає судове рішення без змін.
На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст. 160, 167, 184, 195, 197, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного - залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 р. у справі №808/2226/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Запорізька обласна профспілкова організація атестованих працівників органів внутрішніх справ України про визнання дій протиправними та скасування рішення - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь в справі, та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Головуючий суддя С.В. Білак
Судді С.Ю.Чумак
В.А.Шальєва