ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
21 листопада 2016 року № 826/10165/16
Окружний адміністративний суд м. Києва у складі судді Добрянської Я.І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу:
за позовом ОСОБА_1
до відповідача Генеральної прокуратури України
проВизнання протиправним і нечинним наказу від 16.04.2004 р. №48/13-ок,
Позивач ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Генеральної прокуратури України, в якій просить визнати протиправним і нечинним наказ від 16.04.2004 р. №48/13-ок «Про затвердження переліку категорій працівників органів прокуратури, яким можу бути надано службове житло, та про затвердження Положення про облік та розподіл службової житлової площі Генеральної прокуратури України».
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що згаданий наказ не зареєстровано у Міністерстві юстиції України, у зв»язку із чим його застосування є порушенням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
Здійснюючи посилання на рішення судів у цивільних справах, позивачем зауважено, що застосування спірного наказу призводить до прийняття рішень з житлових спорів на користь працівників прокуратури, чим зачіпаються права інших громадян, що стоять на черзі на житло (усього, як зазначено у позовній заяві, близько 27 тис. чоловік у Львові), а також права позивача, адже він, як повідомлено, також перебуває на обліку осіб, що потребують покращення житлових умов.
Згідно наявних у справі письмових заперечень Генеральної прокуратури України, відповідач позовні вимоги не визнає, просить відмовити у їх задоволенні з підстав необґрунтованості.
Так, у запереченнях йдеться про те, що обов»язок реєстрації спірного наказу №48/13-ок як нормативно-правового акту у Генеральної прокуратури України відсутній, адже відповідач до категорії органів, які визначені в п. 1 Указу №493, не належав. В той же час Законом України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., який діяв до 15.07.2015 р., державна реєстрація наказів Генерального прокурора України в Міністерстві юстиції України не передбачалось.
При цьому відповідачем наголошено, що накази Генерального прокурора України нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України з набранням чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р., тобто з 15.07.2015 р.
Так, за результатами дослідження наявних у справі матеріалів, суд прийшов до висновку про можливість продовження розгляду даної адміністративної справи в порядку письмового провадження без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Отже, розглянувши наявні у справі документи та матеріали, заслухавши пояснення представника позивача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
ОСОБА_1 (посвідчення ветерана війни-учасника бойових дій серії НОМЕР_1 від 18.11.2015 р.) згідно довідки Департаменту житлового господарства та інфраструктури Управління житлового господарства Львівської міської ради від 11.03.2016 р. №2501/41 перебуває на квартирному обліку з 24.11.2015 р. за №26058, в списку учасників бойових дій АТО за №1307.
Наказом Генеральної прокуратури України від 16.04.2004 р. №48/13-ок «Про затвердження переліку категорій працівників органів прокуратури, яким може бути надано службове житло, та про затвердження Положення про облік та розподіл службової житлової площі Генеральної прокуратури України» з метою покращення забезпечення працівників органів прокуратури житлом, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15.03.1999 р. №380 затверджено перелік категорій працівників органів прокуратури, яким може бути надано службове жиле приміщення (додаток N 1) (п. 1), затверджено Положення про облік та розподіл службової житлової площі Генеральної прокуратури України (додаток N 2) (п. 2), затверджено комісію по обліку та розподілу службового житла для працівників Генеральної прокуратури України (додаток N 3*) (п. 3).
Фонд службових жилих приміщень для забезпечення працівників прокуратури формується з новозбудованого житла, звільнених жилих приміщень або квартир, придбаних прокуратурою у юридичних осіб (п. 4).
Вважаючи, що згаданим наказом порушується право позивача при отриманні ним житла під час перебування на квартирному обліку, за захистом порушених прав та інтересів він звернувся із позовом до Окружного адміністративного суду м. Києва.
Дослідивши наявні у справі докази, проаналізувавши матеріали справи та норми чинного законодавства з приводу даного спору, а також заслухавши пояснення представників сторін та оглянувши позицію судів вищих інстанцій з приводу аналогічних спорів, суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, зважаючи на наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. №731 (далі - Положення №731), встановлено, що державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та цього Положення.
Так, п. 15 Положення №731 (в редакції, чинній на дату прийняття спірного наказу - 16.04.2004 р.) передбачено, що при розсилці і опублікуванні нормативно-правового акта посилання на номер і дату державної реєстрації є обов'язковим.
В той же час у позовній заяві позивачем необґрунтовано здійснено посилання на норму п. 15 цього Положення в оновленій редакції, якою встановлено, що «міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані. При направленні на виконання та опублікуванні нормативно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов'язковим».
Так, згідно до п. 1 Указу Президента України від 03.10.1992 р. №493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Указ Президента №493/92) з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Відповідно ж до п. 4 Положення №731 (в чинній на час спірних правовідносин редакції) державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:
а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;
б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Згідно ж до п. 5 Положення №731 (в чинній на час спірних правовідносин редакції) на державну реєстрацію не подаються акти:
а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);
б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;
в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);
г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;
д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;
е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).
Згідно ж до п. 3 Положення №731 (в чинній на час спірних правовідносин редакції) на державну реєстрацію подаються акти, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на невизначене коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Не для друку", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
Виходячи із наведеного, суд погоджується із доводами представника відповідача стосовно того, що Генеральна прокуратура України станом на дату винесення спірного наказу до категорії органів, які перелічені в п. 1 Указу Президента №493/92, не належала, в той же час Законом України «Про прокуратуру», який діяв до 15.07.2015 р. державна реєстрація наказів Генерального прокурора України в Міністерстві юстиції України не була передбаченою, разом з тим згаданий обов»зок виник з набранням чинності Законом України від 14.10.2014 р. №1697-VII «Про прокуратуру».
Так, у відповідності до ч. 2 ст. 9 цього Закону Генеральний прокурор України видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Накази Генерального прокурора України нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Накази Генерального прокурора України, що є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів публікуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Усі накази Генерального прокурора України оприлюднюються державною мовою на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України з додержанням вимог режиму таємності.
Накази Генерального прокурора України, що є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
Накази Генерального прокурора України або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Окрім цього, варто зазначити, що згідно до п. 4 до наказу Генеральної прокуратури від 20.01.2015 р. №412ц, копію якого долучено до матеріалів справи, спірний наказ від 16.04.2004 р. №48/13ок вважається таким, що втратив чинність.
В той же час, в ракурсі спірних правовідносин суд вважає за доцільне здійснити посилання на висновки Конституційного Суду України, викладені у рішенні від 01.12.2004 р. №18-рн/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес), стосовно того, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Разом з тим згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин саме від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частиною 1 ст. 6 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.
Зі змісту ч. 1 ст. 2 КАС України вбачається, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача станом на час розгляду такої справи, адже без цього неможливим є виконання завдання судочинства. А відтак, право на захист можна визначити як надану правомочній особі можливість застосування заходів правоохоронного характеру для відновлення її порушених прав чи таких, що оспорюються.
Поряд з цим право на захист є самостійним суб'єктивним правом, яке з'являється у власника прав лише в момент їх порушення або оспорювання і реалізується в межах охоронюваних правовідносин, які виникли при цьому. Тому, з огляду на наведене, захист порушених прав, свобод та інтересів особи є похідним та передбачає наявність встановленого факту їх порушень.
При цьому доцільно відмітити, що звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Натомість під час судового розгляду справи позивачем не доведено належними та допустимими засобами доказування, а судом не встановлено, що позивач відноситься до осіб, на яких поширюється дія спірного наказу, адже предметом його регулювання, як вбачається, є визначення підстав та порядку надання службових приміщень в будинках, які знаходяться у віданні Генеральної прокуратури України, що в жодному випадку не розповсюджується на необмежене коло осіб та в тому числі на позивача, так як доказів належності позивача до працівників органів прокуратури матеріали справи не містять.
Таким чином, враховуючи наведене, а також виходячи із наявних у справі наданих сторонами доказів в їх сукупності, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до вимог ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Також згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Враховуючи вищенаведене в сукупності та керуючись ст.ст. 2, 71, 86, 94, 97, 158-163 КАС України, Окружний адміністративний суд м. Києва, -
Відмовити у задоволенні позову.
Строк і порядок набрання судовим рішенням законної сили встановлені у статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України.
Суддя Я.І. Добрянська