"27" жовтня 2016 р. м. Київ К/800/43122/15
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого судді: Шведа Е.Ю.,
суддів: Горбатюка С.А.,
Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу за
касаційною скаргою Головного управління Держземагенства у Житомирській області
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 16 липня 2015 року
та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року
у справі № 806/2141/15
за позовом ОСОБА_2
до Головного управління Держземагенства у Житомирській області
про визнання відмови протиправною,
встановив:
ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держземагенства в Житомирській області, в якому просив визнати відмову, викладену в листі від 26 грудня 2014 року № 19-6-021-8622/2-14, в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 340 га із земель запасу та резерву на території Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, протиправною.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 16 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року позов задоволено, визнано протиправний лист як результат розгляду клопотання позивача.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. Касаційна скарга мотивована, що Головне управління Держземагенства у Житомирській області здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів Житомирської області, наділене правом передачі в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, а тому у цій діяльності має керуватися нормами в тому числі і Закону України «Про фермерське господарство», яке регулює спірні правовідносини. Зазначає, що позивачем не надано всіх необхідних документів, передбачених вказаним законом. Вважає, що відповідач при розгляді звернення позивача діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.
Судами встановлено, що постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 червня 2014 року (справа № 806/1786/14) визнано протиправними дії Головного управління Держземагентва у Житомирській області щодо вимагання у ОСОБА_2 документів, які не передбачені ст. 123 ЗК України за його клопотанням від 25 березня 2014 року, а також зобов'язано Головне управління Держземагнеста у Житомирській області розглянути клопотання ОСОБА_2 від 25 березня 2014 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки для ведення фермерського господарства.
На виконання вказаного рішення суду Головним управлінням Держземагенства у Житомирській області розглянуто клопотання ОСОБА_2 від 25 квітня 2015 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 340 га із земель запасу та резерву та території Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області для ведення фермерського господарства. За результатами розгляду звернення відповідач листом від 26 грудня 2014 року № 19-6-0.21-8622/2-14 з посиланням на вимоги ст. 123 ЗК України та ст. 7 Закону України «Про фермерське господарство» повідомив про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки.
Зазначене рішення відповідача мотивоване відсутністю обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням можливості обробітку; не обґрунтовано необхідність отримання великої площі земельної ділянки; не зазначено про перспективи діяльності фермерського господарства; не наведено доказів наявності сільськогосподарської техніки та інших засобів обробітку землі великих площ.
Крім того, відповідачем направлено лист від 14 квітня 2015 року № 11-6-06-6075/0/2-15 Старшому державному виконавцеві відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби головного управління юстиції у Житомирській області Шевчуку Г.І., у якому повідомлено, що головне управління в повному обсязі виконало рішення суду: клопотання від 25 квітня 2014 року розглянуто та відмовлено у його задоволенні з підстав невідповідності вимогам ст. 123 ЗК України та ст. 7 Закону України «Про фермерське господарство», про що повідомлено ОСОБА_2 листом від 26 грудня 2014 року № 19-6-0.21-8622/2-14.
Позивач, вважаючи зазначену відмову відповідача в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою протиправною, звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмова відповідача зазначена в листі від 26 грудня 2014 року № 19-6-021-8622/2-14 щодо надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 340,00 га для ведення фермерського господарства із земель запасу (резерву) Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, прийнята не на підставі чинного земельного законодавства, а тому є протиправною, оскільки на спірні правовідносини не поширюються положення Закону України «Про фермерське господарство», відтак вимоги відповідача надати документи, передбачені цим законом є протиправними.
Суд касаційної інстанції не погоджується з такими висновками судів, вважає їх передчасними з огляду на таке.
Відповідно до ст.ст. 22, 31, 93, 124 ЗК України землі сільськогосподарського призначення можуть надаватись громадянам для ведення фермерського господарства та використовуватися цим господарством, зокрема, на умовах оренди.
За правилом ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст. 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки
Відповідно до ч. 2 ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, в якому зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
Органам, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Ч. 3 ст. 123 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої ;містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, ст. 123 ЗК врегульовує загальний порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування в тих випадках, коли згідно із законом земельні торги не проводяться; визначає вимоги до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; забороняє компетентним органам вимагати інші, ніж установлені цією статтею, матеріали та документи; установлює загальні підстави для відмови в наданні такого дозволу.
Разом з тим, відносини, пов'язані зі створенням, діяльністю та припиненням діяльності фермерських господарств, регулюються, крім ЗК України, Законом України «Про фермерське господарство» та іншими нормативно-правовими актами України (ст. 2 зазначеного Закону). У таких правовідносинах Закон Законом України «Про фермерське господарство» є спеціальним нормативно-правовим актом, а ЗК України - загальним.
Отже, порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства передбачений спеціальним Законом України «Про фермерське господарство» (в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
Так, згідно з абз. 1 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про фермерське господарство» для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради.
Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 7 вказаного закону у заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.
Отже, спеціальний Закон України «Про фермерське господарство» визначає обов'язкові вимоги до змісту заяви про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства, які дещо відрізняються від загальних вимог, передбачених ст. 123 ЗК України до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Зазначена правова позиція викладена в рішеннях Верховного Суду України, зокрема, у постанові від 16 березня 2016 року у справі 21-6440а15, постанові від 31 травня 2016 року у справі № 21-445а16 та має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції відповідно до ст. 2442 КАС України.
У зв'язку з неправильним застосуванням норм матеріального права суди не встановили і не зазначили у рішеннях обставин і фактів, які підлягали встановленню, та не зробили висновків по суті спору з огляду на положення ст. 7 Закону України «Про фермерське господарство», не надали оцінки обставинам та умовам, зазначеним у заяві ОСОБА_2, не перевірили законність відповіді відповідача з урахуванням поширення дії вказаного закону на спірні правовідносини.
Отже, судами не встановлено всіх обставин, які мають значення правильного вирішення справи.
Порушення норм процесуального права, допущені судами, унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірному рішенню, діям відповідача.
Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами порушення норм процесуального права.
Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційну скаргу Головного управління Держземагенства у Житомирській області задовольнити частково.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 16 липня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: