26 жовтня 2016 року м.Київ К/800/54324/15 К/800/54328/15
К/800/3042/16
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),
судді Стрелець Т.Г.,
Черпіцька Л.Т.,
секретар судового засідання - Зубенко Д.В.,
за участю представників:
позивача - ОСОБА_2,
відповідача - Галицького М.Т.,
третьої особи - Скочко Т.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги ОСОБА_5 та Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2015 року, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2015 року та додаткову ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року у справі за позовом до Київської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держгеокадастру у м.Києві, про визнання таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили рішення в частинах, -
У квітні 2015 року ОСОБА_5 звернулась з позовом до Київської міської ради, в якому просила визнати таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили рішення від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» в окремих його частинах.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що оспорювані положення вищевказаного рішення суперечать приписам чинного законодавства, зокрема, Основному Закону та Земельному кодексу України, оскільки ним неправомірно розширено перелік документів, необхідних для отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, та перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, безпідставно передано повноваження щодо вирішення питань земельних відносин іншому органу, встановлений відповідачем порядок надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок отримання не відповідає нормам земельного законодавства.
Судом першої інстанції до участі у справі в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, залучено Головне управління Держземагентства у місті Києві, яке в процесі розгляду справи замінено на належну сторону - Головне управління Держгеокадастру у м.Києві.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2015 року, позов задоволено в повному обсязі; визнано таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили та нечинним рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» в наступних частинах:
- п.15 «Тимчасово до затвердження планів зонування та/або детальних планів територій і визначення у таких планах територій, придатних для вибору і надання земель для проведення містобудівної діяльності (на територіях, де такі плани відсутні), зупинити надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі земельних ділянок у власність гаражно-будівельним кооперативам для будівництва гаражів та громадянам земельних ділянок для ведення садівництва, будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів в оренду або безоплатно у власність із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва, а також передачу земельних ділянок в оренду або у власність для зазначених цілей.»;
- п.16 «Клопотання юридичних і фізичних осіб про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, які не розглянуті Київською міською радою та щодо яких не прийнято відповідного рішення до набрання чинності цим рішенням, підлягають розгляду відповідно до Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, викладеного в новій редакції згідно з цим рішенням.»;
- абз.7 ст.1 розд.1 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, що є додатком 1 до рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві»: «дозвіл Київської міської ради на розроблення документації із землеустрою - підписаний за результатами розгляду клопотань фізичних та юридичних осіб Київським міським головою або заступником міського голови - секретарем Київради на підставі рішення (у формі протоколу) постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування дозвіл на розроблення документації із землеустрою, або у встановлених цим Порядком випадках рішення (у формі протоколу) постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури і землекористування, а також доручення Київського міського голови чи заступника міського голови - секретаря Київради на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); невід'ємною частиною дозволу є додаток з планом-схемою, виконаний у відповідному масштабі, із зазначенням орієнтовних меж, площі і місця розташування земельної ділянки, її проектного цільового призначення та облікового коду у міському земельному кадастрі, який підписаний директором або заступником директора Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) згідно з розподілом обов'язків»;
- п.1 ст.20 розд.7 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, що є додатком 1 до рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві»: «Дозволом Київської міської ради на розроблення документації із землеустрою у випадках передачі громадянам безоплатно у власність або в оренду земельних ділянок на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки), ведення садівництва, індивідуального дачного та гаражного будівництва є рішення постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування, яке оформлюється протоколом засідання цієї комісії відповідно до Положення про постійні комісії Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради.»;
- абз.2-4 п.3 ст.20 розд.7 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, що є додатком 1 до рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві»: до клопотання додаються: «графічні матеріали в масштабі не менше 1:2000, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, а саме: витяг з міського земельного кадастру та витяг з містобудівного кадастру»; «нотаріально посвідчена письмова згода землекористувача на вилучення земельної ділянки чи її частини при формуванні нової земельної ділянки (у разі необхідності вилучення земельної ділянки) або припинення права користування земельною ділянкою чи її частиною при формуванні нової земельної ділянки (у разі добровільної відмови від права користування земельною ділянкою) із зазначенням розмірів передбаченої для вилучення (припинення права користування) земельної ділянки та умов її вилучення - у разі наявності правоустановчих документів на земельну ділянку, оформлених та виданих відповідно до чинного на час їх оформлення та видачі законодавства, а також документи, що посвідчують правонаступництво землекористувача (якщо таке було), або у разі ненадання чи відмови у наданні такої згоди - рішення суду про вирішення цього питання. У разі подання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для експлуатації та обслуговування існуючого індивідуального гаража, житлового або дачного будинку та господарських будівель і споруд, відповідно до статті 120 Земельного кодексу України, за рахунок земельної ділянки або частини земельної ділянки, яка була відведена уповноваженим органом до 15 березня 1991 року (до введення в дію Земельного кодексу Української РСР) та на яку на момент подання клопотання документ, що посвідчує право користування, не оформлений та не зареєстрований, нотаріально посвідчена згода не вимагається. У разі подання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою особою, яка набула право власності на індивідуальний гараж, житловий або дачний будинок та господарські будівлі і споруди, на такій земельній ділянці, відповідно до статті 120 Земельного кодексу України, нотаріально посвідчена письмова згода землекористувача на вилучення земельної ділянки чи її частини, необхідної для експлуатації та обслуговування набутого у власність індивідуального гаража, житлового або дачного будинку та господарських будівель і споруд, не вимагається. У цьому разі право постійного користування земельною ділянкою попереднього землекористувача або договір оренди земельної ділянки припиняються рішенням Київської міської ради відповідно до статті 141 Земельного кодексу України та статті 31 Закону України «Про оренду землі» у зв'язку із набуттям зацікавленою особою права власності на індивідуальний гараж, житловий або дачний будинок та господарські будівлі і споруди, які розташовані на земельній ділянці»; «нотаріально посвідчені копії документів щодо правового статусу об'єктів нерухомого майна (гаража, житлового або дачного будинку та інших будівель, споруд) та копія матеріалів технічної інвентаризації таких об'єктів нерухомого майна, якщо такі розташовані на земельній ділянці»;
- п.п.3.2 п.3 ст.20 розд.7 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, що є додатком 1 до рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві»: «У разі подачі клопотання щодо земельної ділянки, яка надавалась в користування до 15 березня 1991 року (до введення в дію Земельного кодексу Української РСР), до згоди землекористувача додаються копії рішень уповноважених органів про передачу земельної ділянки в користування або у разі відсутності землекористувача до клопотання додається довідка Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про відсутність в архіві документів щодо відведення відповідної земельної ділянки до введення в дію Земельного кодексу Української РСР, яка видається безоплатно, та/або видані уповноваженими органами інші документи, що відповідно до законодавства підтверджують відсутність землекористувача та речових прав інших осіб на земельну ділянку, щодо якої подано клопотання.»;
- п.6 ст.20 розд.7 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, що є додатком 1 до рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» в частині словосполучень: «…подання зацікавленою особою неповного складу пакета документів, необхідних для одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою, виявлення в документах, поданих зацікавленою особою, недостовірних відомостей та інші підстави, встановлені законодавством.»;
- п.8 ст.20 розд.7 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, що є додатком 1 до рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві»: «Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання та доданих до нього документів, крім випадку, передбаченого частиною п'ятою цієї статті, готує проект рішення (протоколу) постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою або проект відмови у наданні такого дозволу, який розглядається комісією відповідно до Положення про постійні комісії Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради, та у строки, встановлені законодавством.».
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради витрати на правову допомогу, які складають 2436 грн., на користь ОСОБА_5.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані обґрунтованістю позовних вимог з підстав, заявлених у позові.
Додатковою ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року відмовлено в задоволенні клопотання представника позивача про ухвалення додаткового рішення в частині стягнення судових витрат, зокрема, витрат на правову допомогу та витрат, пов'язаних з підготовкою клопотання про встановлення судового контролю в порядку ст.267 Кодексу адміністративного судочинства України, через відсутність на це правових підстав.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Київська міська рада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення та неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
У касаційній скарзі, з посиланням на закріплене ст.22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» права Київської міської ради визначати особливості землекористування у місті Києві, зазначає про правомірність уточнення процедури щодо порядку набуття громадянами прав на земельні ділянки, встановлення більш конкретного переліку документів, надання яких є необхідним для отримання дозволу для виготовлення проекту землеустрою та особливостей щодо форми дозволу та порядку видачі дозволу на розроблення документації. Вважає, що діяла в межах своїх повноважень, не порушуючи при цьому норм чинного законодавства України.
ОСОБА_5, не погоджуючись з рішеннями апеляційного суду в частині відмови у стягненні на її користь витрат на правову допомогу, звернулась із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу апеляційного суду від 17 грудня 2015 року в оскаржуваній частині, змінити її та стягнути витрати на правову допомогу в сумі 6338,80 грн., скасувати додаткову ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року про відмову в ухваленні додаткового рішення, змінити її та ухвалити нову про стягнення витрат в сумі 2204,80 грн. Вказує у касаційних скаргах, що відшкодування таких витрат прямо передбачено Кодексом адміністративного судочинства України.
У поданих запереченнях на касаційну скаргу Київської міської ради ОСОБА_5. просить відмовити в її задоволенні.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третьої особи, обговоривши доводи касаційних скарг, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню виходячи з наступного.
Відповідально до ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що рішенням III сесії VII скликання Київської міської ради від 04 березня 2015 року №195/1060 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» внесено зміни до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120, зокрема, до Тимчасового порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, який викладено в новій редакції, що є додатком 1 до цього рішення.
Зазначене рішення опубліковане в газеті «Хрещатик» та набуло чинності 31 березня 2015 року.
Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.1 ст.3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно ст.9 Земельного кодексу України до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема, розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Статтею 122 Земельного кодексу України визначені повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, відповідно до ч.1 якої сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Порядок безоплатного отримання громадянами у власність земельних ділянок встановлений ст.118 Земельного кодексу України, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування - ст.123 Земельного кодексу України.
Зокрема, як встановлено ч.ч.6, 7 ст.118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як передбачено ч.ч.1-3 ст.123 Земельного кодексу України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання). Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу. Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
Оскаржуваним пунктом 15 рішення від 04 березня 2015 року №195/1060 Київською міською радою вирішено тимчасово до затвердження планів зонування та/або детальних планів територій і визначення у таких планах територій, придатних для вибору і надання земель для проведення містобудівної діяльності (на територіях, де такі плани відсутні), зупинити надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі земельних ділянок у власність гаражно-будівельним кооперативам для будівництва гаражів та громадянам земельних ділянок для ведення садівництва, будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів в оренду або безоплатно у власність із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва, а також передачу земельних ділянок в оренду або у власність для зазначених цілей.
В обґрунтування правомірності вказаного пункту рішення відповідач посилався на встановлену ч.3 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» заборону передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону.
Разом з цим, цим пунктом рішення зупинено надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в тому числі для ведення садівництва, що не відноситься до містобудівних потреб.
Крім цього, законом не передбачена заборона надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або складання технічної документації із землеустрою з підстав відсутності на відповідній території плану зонування або детального плану території.
За вказаними обставинами суди дійшли вірного висновку щодо протиправності п.15 рішення від 04 березня 2015 року №195/1060.
Також, є обґрунтованими висновки судів щодо скасування п.16 рішення №195/1060, яким передбачено вирішення нерозглянутих клопотань юридичних і фізичних осіб про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, поданих до набрання чинності цим рішенням, за правилами Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, викладеного в новій редакції згідно з цим рішенням, що не відповідає встановленому ст.58 Конституції України принципу зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, оскільки у даному випадку фактично погіршується становище осіб, які звернулись до Київської міської ради з клопотаннями про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою до набрання чинності Рішенням №195/1060, тому ці клопотання мають розглядатися відповідно до правил і норм, чинних на час їх подання.
У абз.8 ст.1 розділу 1 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві у редакції рішення Київської міської ради від 04 березня 2015 року № 195/1060 (далі також Порядок) наведено визначення дозволу Київської міської ради на розроблення документації із землеустрою як підписаний за результатами розгляду клопотань фізичних та юридичних осіб Київським міським головою або заступником міського голови - секретарем Київради на підставі рішення (у формі протоколу) постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування дозвіл на розроблення документації із землеустрою, або у встановлених цим Порядком випадках рішення (у формі протоколу) постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури і землекористування, а також доручення Київського міського голови чи заступника міського голови - секретаря Київради на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); невід'ємною частиною дозволу є додаток з планом-схемою, виконаний у відповідному масштабі, із зазначенням орієнтовних меж, площі і місця розташування земельної ділянки, її проектного цільового призначення та облікового коду у міському земельному кадастрі, який підписаний директором або заступником директора Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) згідно з розподілом обов'язків.
В п.1 ст.20 розділу Порядку дозволом Київської міської ради на розроблення документації із землеустрою у випадках передачі громадянам безоплатно у власність або в оренду земельних ділянок на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки), ведення садівництва, індивідуального дачного та гаражного будівництва визначено рішення постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування, яке оформлюється протоколом засідання цієї комісії відповідно до Положення про постійні комісії Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради.
Пунктом 8 ст.20 розділу 7 Порядку визначено, що Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання та доданих до нього документів, крім випадку, передбаченого частиною п'ятою цієї статті, готує проект рішення (протоколу) постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою або проект відмови у наданні такого дозволу, який розглядається комісією відповідно до Положення про постійні комісії Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради, та у строки, встановлені законодавством.
При цьому, відповідно до п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, яке здійснюється виключно на пленарних засіданнях ради.
Також, приписами ч.7 ст.118, ч.3 ст.123 Земельного кодексу України прямо встановлено, що клопотання про надання у власність або користування земельної ділянки розглядається у місячний строк відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, до повноважень якого віднесено передача земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність або користування відповідно ст.122 цього Кодексу, який і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Аналіз вищенаведених положень закону дає підстави для однозначного висновку про те, що вирішення питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та території міста Києва (або складення документації із землеустрою) має здійснюватися безпосередньо Київською міською радою у формі рішення (ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Вищевказаний висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-358а13.
Делегування Київською міською радою своїх виключних повноважень щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, в тому числі щодо надання дозволу на розробку проект землеустрою, іншим органам або посадовим особам є протиправним.
В абзацах 2, 3, 4 п.3 ст.20 розділу 1 Порядку передбачено додання до клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а у разі наміру одержати земельну ділянку для зазначених цілей в оренду - до клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, документів, зокрема:
- графічних матеріалів в масштабі не менше 1:2000, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, а саме: витягу з міського земельного кадастру та витягу з містобудівного кадастру;
- нотаріально посвідченої письмової згоди землекористувача на вилучення земельної ділянки чи її частини при формуванні нової земельної ділянки (у разі необхідності вилучення земельної ділянки) або припинення права користування земельною ділянкою чи її частиною при формуванні нової земельної ділянки (у разі добровільної відмови від права користування земельною ділянкою) із зазначенням розмірів передбаченої для вилучення (припинення права користування) земельної ділянки та умов її вилучення - у разі наявності правоустановчих документів на земельну ділянку, оформлених та виданих відповідно до чинного на час їх оформлення та видачі законодавства, а також документів, що посвідчують правонаступництво землекористувача (якщо таке було), або у разі ненадання чи відмови у наданні такої згоди - рішення суду про вирішення цього питання. У разі подання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для експлуатації та обслуговування існуючого індивідуального гаража, житлового або дачного будинку та господарських будівель і споруд, відповідно до статті 120 Земельного кодексу України, за рахунок земельної ділянки або частини земельної ділянки, яка була відведена уповноваженим органом до 15.03.91 (до введення в дію Земельного кодексу Української РСР) та на яку на момент подання клопотання документ, що посвідчує право користування, не оформлений та не зареєстрований, нотаріально посвідчена згода не вимагається. У разі подання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою особою, яка набула право власності на індивідуальний гараж, житловий або дачний будинок та господарські будівлі і споруди, на такій земельній ділянці, відповідно до статті 120 Земельного кодексу України, нотаріально посвідчена письмова згода землекористувача на вилучення земельної ділянки чи її частини, необхідної для експлуатації та обслуговування набутого у власність індивідуального гаража, житлового або дачного будинку та господарських будівель і споруд, не вимагається. У цьому разі право постійного користування земельною ділянкою попереднього землекористувача або договір оренди земельної ділянки припиняються рішенням Київської міської ради відповідно до статті 141 Земельного кодексу України та статті 31 Закону України «Про оренду землі» у зв'язку із набуттям зацікавленою особою права власності на індивідуальний гараж, житловий або дачний будинок та господарські будівлі і споруди, які розташовані на земельній ділянці;
- нотаріально посвідчених копій документів щодо правового статусу об'єктів нерухомого майна (гаража, житлового або дачного будинку та інших будівель, споруд) та копії матеріалів технічної інвентаризації таких об'єктів нерухомого майна, якщо такі розташовані на земельній ділянці.
Також, п.п.3.2 п.3 ст.20 розділу 7 Порядку передбачено у разі подачі клопотання щодо земельної ділянки, яка надавалась в користування до 15 березня 1991 року (до введення в дію Земельного кодексу Української РСР), додання до згоди землекористувача копій рішень уповноважених органів про передачу земельної ділянки в користування або у разі відсутності землекористувача - довідки Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про відсутність в архіві документів щодо відведення відповідної земельної ділянки до введення в дію Земельного кодексу Української РСР, яка видається безоплатно, та/або виданих уповноваженими органами інших документів, що відповідно до законодавства підтверджують відсутність землекористувача та речових прав інших осіб на земельну ділянку, щодо якої подано клопотання.
Вищенаведені вимоги ст.20 Порядку значно розширюють встановлений ч.6 ст.118, ч.2 ст.123 Земельного кодексу перелік документів та матеріалів, що мають бути подані до відповідного клопотання, тому, з урахуванням встановленої вказаними нормами прямої заборони щодо вимагання додаткових матеріалів та документів, не передбачених цими статтями, а також встановлених судовим рішеннями - постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 27 грудня 2013 року у справі №826/15103/13-а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2015 року, обставин щодо незаконності відповідних та аналогічних положень абз.3, 4, 5, 6, 7, 8 п.3 ст.21 Тимчасового порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в м.Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120, які відповідно до норм ч.1 ст.72 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаються доведеними, колегія суддів вважає за можливе погодитись з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані абз.2, 3, 4 та п.п.3.2 п.3 ст.20 розділу 7 Порядку є такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.
Пунктом 6 ст.20 розд.7 Порядку визначено, що підставами для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою можуть бути невідповідність ініціативи щодо місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законодавством порядку, подання зацікавленою особою неповного складу пакета документів, необхідних для одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою, виявлення в документах, поданих зацікавленою особою, недостовірних відомостей та інші підстави, встановлені законодавством.
При цьому, як передбачається п.5 ст.20 розділу 7 Порядку, у разі невідповідності клопотання та складу доданих до нього документів вимогам цього Порядку клопотання по суті не розглядається Департаментом земельних ресурсів, про що громадянина інформують відповідним листом протягом семи робочих днів з дня надходження клопотання з секретаріату Київської міської ради.
Як вірно відзначено судами, подання неповного складу пакета документів тягне відповідно до Порядку різні наслідки - і відмову у наданні дозволу, і нерозгляд клопотання по суті, що є взаємовиключними.
Крім цього, Земельним кодексом України встановлений виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, якими відповідно до ч.7 ст.118, ч.3 ст.123 Кодексу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Вищенаведені обставини та положення закону свідчать про невідповідність акту вищої юридичної сили положень Порядку щодо зазначення підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою як подання неповного складу пакета документів та виявлення у поданих зацікавленою особою документах недостовірних відомостей.
Відповідно до ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З урахуванням невідповідності рішення відповідача в оскаржуваних частинах вищезазначеним вимогам, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо задоволення позову про визнання рішення в цих частинах таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили.
Доводи касаційної скарги Київської міської ради встановлених обставин справи та висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
Посилання відповідача на норми п.2 ст.22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» щодо додаткового права Київської міської ради визначати особливості землекористування колегія суддів відхиляє як безпідставні, оскільки норми вказаного Закону не передбачають права відповідача на зміну встановлених Земельним кодексом України порядку та умов надання дозволу на розробку технічної документації або виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи користування.
Мотивів щодо оскарження рішення суду першої інстанції в частині стягнення з Київської міської ради на користь позивача витрат на правову допомогу в сумі 2436 грн. касаційна скарга відповідача не містить, тому, з урахуванням встановлених ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України меж перегляду, рішення окружного адміністративного суду судом касаційної інстанції не переглядається.
Стосовно касаційних скарг ОСОБА_5 на рішення суду апеляційної інстанції в частині не стягнення на її користь витрат на правову допомогу в сумі 6338,80 грн. та 2204,80 грн. колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до ч.1 ст.94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Пунктом 1 ч.3 ст.87 Кодексу адміністративного судочинства України до витрат, пов'язаних з розглядом справи, віднесено витрати на правову допомогу.
Відповідно до ч.ч.1, 3 ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України витрати, пов'язані з оплатою допомоги адвоката або іншого фахівця в галузі права, які надають правову допомогу за договором, несуть сторони, крім випадків надання безоплатної правової допомоги, передбачених законом. Граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу встановлюється законом.
Як встановлено ст.1 Закону України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах», розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних справах, в яких така компенсація виплачується стороні, на користь якої ухвалено судове рішення, іншою стороною, а в адміністративних справах - суб'єктом владних повноважень, не може перевищувати 40 відсотків встановленої законом мінімальної заробітної плати у місячному розмірі за годину участі особи, яка надавала правову допомогу, у судовому засіданні, під час вчинення окремих процесуальних дій поза судовим засіданням та під час ознайомлення з матеріалами справи в суді, що визначається у відповідному судовому рішенні.
За змістом вищезазначеної норми, компенсація витрат на правову допомогу в адміністративних справах здійснюється виходячи із часу, протягом якого така допомога надавалась у судовому засіданні, під час вчинення окремої процесуальної дії чи ознайомлення з матеріалами справи в суді.
На підтвердження факту надання вказаних видів правової допомоги, обсягу наданих послуг, часу участі особи, яка надавала правову допомогу, у цих заходах, та розміру відшкодування суду повинні бути надані відповідні докази.
ОСОБА_5 в суді апеляційної інстанції просила стягнути витрати, понесені у зв'язку з наданням їй правової допомоги її представником - ОСОБА_2. На підтвердження витрат позивачем надано договори про правову допомогу від 26 листопада 2015 року № 26/11-1 та від 11 грудня 2015 року № 11/12-1, акти виконаних робіт від 26 листопада 2015 року та від 14 грудня 2015 року та банківські квитанції від 26 листопада 2015 року та від 14 грудня 2015 року. Відповідно до вказаних документів виконавцем виконані роботи з підготовки заперечень на апеляційну скаргу та клопотання про встановлення судового контролю. Разом з цим, які вірно відзначено судом апеляційної інстанції, відшкодування таких витрат не передбачено чинним законодавством, оскільки складання заперечень та заяви про встановлення судового контролю не відноситься до окремих процесуальних дій. Також слід враховувати, що судом апеляційної інстанції клопотання позивача про встановлення судового контролю залишене без задоволення через його безпідставність.
За вказаними обставинами апеляційним судом правильно відмовлено у відшкодуванні позивачу пред'явлених до стягнення витрат на правову допомогу.
Відповідно до ч.1 ст.224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Касаційні скарги Київської міської ради та ОСОБА_5 залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2015 року, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2015 року та додаткову ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді