02 листопада 2016 року м. Київ К/800/1639/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Кравцова О. В., Мороз Л. Л.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Комунального підприємства "Жилкомсервіс" до Державної фінансової інспекції України про визнання дій протиправними, касаційне провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року,
У червні 2015 року Комунальне підприємство "Жилкомсервіс" (далі - КП "Жилкомсервіс") звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції України (далі - Держфінінспекція України) про визнання протиправними дій відповідача щодо складання акту № 06-21/41 від 11 червня 2015 року про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01 січня 2012 року по 04 червня 2015 року.
В мотивування позовних вимог зазначає, що 11 червня 2015 року посадовими особами Держфінінспекція України встановлено порушення, яке полягає у недопущенні позивачем безперешкодного доступу контролюючого органу для проведення позапланової перевірки за період з 01 січня 2012 року по 04 червня 2015 року.
Однак, позивач вказує, що посадові особи Держфінінспекції України безперешкодно знаходились за місцезнаходженням КП "Жилкомсервіс" та ОСОБА_1, який виконує обов'язки директора, не заперечував проти проведення ревізії, а тим більше не приймав рішення про не допуск відповідача до проведення перевірки.
Вважаючи дії контролюючого органу щодо складання акту № 06-21/41 від 11 червня 2015 року неправомірними, позивач звернувсь до суду з відповідними вимогами.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року скасовано та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними дії Держфінінспекція України щодо складання акту № 06-21/41 від 11 червня 2015 року про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01 січня 2012 року по 04 червня 2015 року.
У своїй касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В свою чергу, представник КП "Жилкомсервіс" у своїх запереченнях зазначає на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 04 червня 2015 року у справі № 757/19332/15-к надано дозвіл інспекторам Держфінінспекція України на проведення позапланової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01 січня 2012 року по 04 червня 2015 року строком 15 днів, починаючи з 10 червня 2015 року.
З метою проведення перевірки дотримання позивачем вимог законодавства на підставі вищенаведеної ухвали суду 09 червня 2015 року відповідачем видано відповідні направлення № № 899, 900, 902.
Однак, посадовими особами Держфінінспекції України та її територіальних органів складено акт № 06-21/41 від 11 червня 2015 року про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс", в якому вказано, що в. о. голови Держфінінспекція України, заступником начальника відділу Держфінінспекція України ОСОБА_2, головним державним фінансовим інспектором сектору контролю в Богуславському районі Рокитянської міжрайонної ДФІ в Київській області ОСОБА_3 , головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у сфері послуг Держфінінспекції в Сумській області ОСОБА_4 здійснено вихід за фактичною адресою позивача: м. Харків, майдан Конституції, 7, поверх 6 та представлено вищевказану ухвалу, направлення та програму на проведення ревізії окремих питань. Однак, в. о. директора КП "Жилкомсервіс" ОСОБА_1 заперечує проти проведення ревізії без зазначення причин та не допустив до її проведення, у зв'язку з чим проведення ревізії не являється можливим.
Вказаний акт вручено КП "Жилкомсервіс" через канцелярію (вх.№12862/1/10 від 11.06.2015р.).
У зв'язку з невиконанням ухвали Печерського районного суду міста Києва від 04 червня 2015 року про надання дозволу на проведення позапланової перевірки, старшим слідчим в ОВС ГСУ МВС України ОСОБА_5 заявлено клопотання про відсторонення ОСОБА_1 від виконання обов'язків директора КП "Жилкомсервіс" строком на 2 місяці, однак ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 06 липня 2015 року відмовлено у задоволенні вищевказаного клопотання у зв'язку з відсутністю правового підґрунтя.
Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що під час складення оскаржуваного акту контролюючий орган діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Харківський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення адміністративного позову виходив з того, що складення оскаржуваного акту здійснено з порушенням Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки суду апеляційної інстанції вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затверджену Указом Президента України № 499/2011 від 23 квітня 2011 року, (далі - Положення) Держфінінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Порядок здійснення Держфінінспекцією України фінансового контролю регламентовано також Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", у відповідності до якого головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Згідно зі статтею 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
В силу пункту 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, (далі - Порядок) інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктом 4 Порядку передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Крім того, частиною п'ятою статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю; у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.
Тривалість позапланової виїзної ревізії не повинна перевищувати 15 робочих днів.
З матеріалів справи вбачається, що ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 04 червня 2015 року надано дозвіл інспекторам Держфінінспекції України на проведення позапланової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2012 року по 04 червня 2015 року, строком 15 днів, починаючи з 10 червня 2015 року.
За змістом частини чотирнадцятої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку:
1) направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю;
2) копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб'єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, - також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Ненадання цих документів посадовим особам підконтрольних установ та інших суб'єктів господарської діяльності або їх надання з порушенням вимог, встановлених частиною чотирнадцятою цієї статті, є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії.
Правило цієї статті кореспондується з нормою пункту 12 Порядку, в якому вказано, що перед початком ревізії посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику контролюючого органу видати керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду).
Якщо керівник об'єкта контролю чи його заступник відмовляється від підпису, але не заперечує проти проведення ревізії, про це зазначається у вступній частині акта ревізії.
Так, в оскаржуваному акті № 06-21/41 вказано, що представлено ухвалу суду, направлення та програму на проведення ревізії окремих питань, однак зазначені документи не були надані під розписку, як того вимагає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550.
Разом з цим, зі змісту оскаржуваного акту не вбачається кому саме і яким чином представлені направлення та копія судового рішення. А ні розписка уповноваженого представника позивача про отримання цих документів, а ні акту про відмову від їх отримання не складались. Відомості про відмову позивача від підпису в акті № 06-21/41 від 11 червня 2015 року відсутні.
Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено наслідки протиправного недопущення працівників органу державного фінансового контролю на територію підприємства, установи, організації, тобто фізичного недопущення ревізорів на підприємство, зокрема, положеннями частини четвертої статті 14 цього Закону, в якій вказано, що працівники правоохоронних органів зобов'язані сприяти службовим особам органу державного фінансового контролю у виконанні їх обов'язків. У разі недопущення працівників державної органу державного фінансового контролю на територію підприємства, установи, організації, відмови у наданні документів для ревізії та будь-якої іншої протиправної дії органи Національної поліції на прохання цих осіб зобов'язані негайно вжити відповідних заходів для припинення такої протидії, забезпечити нормальне проведення ревізії, охорону працівників органу державного фінансового контролю, документів та матеріалів, що перевіряються, а також вжити заходів для притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності.
За такого правового врегулювання, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що у разі недопущення працівників органу державного фінансового контролю контролюючим органом необхідно вжити заходи щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
З матеріалів справи вбачається, що в діях службових осіб підприємства відсутнє перешкоджання в проведенні ревізії, оскільки як станом на 11 червня 2015 року так і на сьогоднішній день в. о. директора КП "Жилкомсервіс" ОСОБА_1 або будь-яку іншу посадову особу підприємства не притягнуто до адміністративної відповідальності за перешкоджання працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій, як це передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення, хоча під час виходу для проведення ревізії був присутній старший слідчий в особливо важливих справах ГСУ МВС України ОСОБА_5, яким не вжито жодних заходів щодо притягнення уповноважених осіб до відповідальності за перешкоджання у проведення ревізії, що свідчить про відсутність таких перешкод.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу, що матеріали справи не містять доказів не допуску посадових осіб Держфінінспекції України до проведення ревізії, а навпаки підтверджують, що ревізори безперешкодно знаходились на території.
Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 2201, 223, 224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року у цій справі залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Кравцов
Л. Л. Мороз