10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua
Головуючий у 1-й інстанції: Нагірняк М.Ф.
Суддя-доповідач:Шидловський В.Б.
іменем України
"27" жовтня 2016 р. Справа № 806/662/16
Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Шидловського В.Б.
суддів: Жизневської А.В.
Котік Т.С.,
за участю секретаря судового засідання Гунько Л.В.,
представника позивача: Лінецького І.Б.
представника відповідача: Сергійчук С.Й.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "15" липня 2016 р. у справі за позовом Комунального підприємства Андрушівської міської ради "Комсервіс" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про визнання протиправною та скасування постанови ,
26 квітня 2016 року Комунальне підприємство Андрушівської міської ради "Комсервіс" звернулося з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області щодо визнання протиправною та скасування постанови від 14.04.2016 року № 24-10/4/1526/16 про застосування фінансових санкцій.
Позовні вимоги мотивовані тим, що підприємство дійсно є замовником виконання робіт по розробці проектно-кошторисної документації лише щодо капітального ремонту покрівлі житлового будинку по вул.І.Франко,67 в м.Андрушівка. Однак підприємство не здійснює містобудівну діяльність, а тому не може бути суб'єктом відповідальності за правопорушення, що зазначені в оскаржуваній постанові.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 липня 2016 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 82/16-к від 30.03.2016 року та постанову про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.04.2016 року №24-10/4/1526/16, винесені Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань містобудування та архітектури Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.
Не погоджуючись з прийнятою постановою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області звернулося до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати вищевказану постанову та прийняти нову, якою позов в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. В апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необ'єктивність та необґрунтованість оскаржуваного рішення, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування постанови суду першої інстанції.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши законність та обгрунтованість судового рішення, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що Комунальним підприємством Андрушівської міської ради "Комсервіс" відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт від 08.09.2015 року проводилися роботи на об'єкті: "Капітальний ремонт покрівлі житлового будинку по вул.І.Франко,67 в м.Андрушівка Житомирської області".
Із направлення для проведення позапланової перевірки від 22.03.2016 року на об'єкті: "Капітальний ремонт покрівлі житлового будинку по вул.І.Франко,67 в м.Андрушівка Житомирської області", слідує, що така позапланова перевірка була зумовлена зверненням жителів зазначеного будинку від 12.03.2016 року.
За результатами вказаної перевірки уповноваженою особою Відповідача були складені:
- акт перевірки від 30.03.2016 року;
- протокол про адміністративне правопорушення від 30.03.2016 року, вчинене Позивачем, яке виразилося в незабезпеченні здійснення авторського нагляду під час будівництва вказаного об'єкта, відповідальність за яке передбачена п.8 ч.2 ст.2 Закону України N208/94-ВР;
- припис про усунення зазначеного порушення від 30.03.2016 року.
За результатами розгляду протоколу про адміністративне правопорушення 14.04.2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу за діяльністю уповноважених органів з питань містобудування і архітектури Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хоровою Надією Володимирівною винесено відносно позивача постанову та накладено штраф у сумі сорока п"яти мінімальних заробітних плат, тобто 62 010 грн. за порушення передбачене п.8 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", а саме незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов"язковим згідно із законодавством.
Не погодившись із даною постановою, позивач оскаржив її до суду.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувана постанова Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Житомирській області від 14.04.2016 року № 24-10/4/1526/16 про накладання відносно Позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесена особою, до повноважень якої не належить розгляд вказаних правопорушень, так як вказана особа не є головним інспектором будівельного нагляду в Житомирській області і не призначалася на вказану посаду в порядку, передбаченому ч.3 ст.7 Закону N 3038-VI, та за відсутності в діях Позивача складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
Спірні правовідносини між сторонами по даній справі щодо порядку та підстав здійснення державного архітектурно-будівельного контролю регулюються правовими нормами Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності " від 17 лютого 2011 року N 3038-VI (надалі-Закон N3038-VI), що були чинні на день виникнення спору.
Спірні правовідносини між сторонами по даній справі щодо порядку та підстав накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності регулюються правовими нормами Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14 жовтня 1994 року N 208/94-ВР (надалі-Закон N208/94-ВР), що були чинні на день виникнення спору.
Так, підставою для проведення позапланової перевірки стало звернення депутатів Андрушівської міської ради від 10.03.2016 року (а.с.24) та колективне звернення жителів багатоквартирного житлового будинку по вул.І.Франка,67 у м.Андрушівка (а.с.25). У вказаних зверненнях містилась інформація про те, що капітальний ремонт покрівлі даху будинку виконується з порушенням вимог законодавства та прохання провести відповідну перевірку.
Із декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті: «Капітальний ремонт покрівлі даху житлового будинку по вул.І.Франка,67 у м. Андрушівка» ЖТ № 082152650774 від 14.05.2015, замовником зазначених вище будівельних робіт є Комунальне підприємство Андрушівської міської ради «Комсервіс».
Колегія суддів зазначає, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України, структурним підрозділом якої є Управління, веде та є держателем Єдиного реєстру, зокрема, зареєстрованих декларацій про початок будівельних робіт. Таким чином, саме Управлінню достеменно відомий замовник виконання зазначених вище будівельних робіт.
23.03.2016 року директор КП Андрушівської міської ради «Комсервіс» Лінецький І.Б. особисто ознайомлений з направленням для проведення позапланової перевірки, про що свідчить його підпис та допустив до проведення перевірки головного інспектора будівельного нагляду - Хорову Н.В. (а.с.26).
Зазначені обставини Позивачем не заперечувалися та не оскаржувались.
Під час проведення перевірки виявлено, що замовником будівництва - КП Андрушівської міської ради «Комсервіс» не забезпечено здійснення авторського нагляду під час виконання будівельних робіт на об'єкті: «Капітальний ремонт покрівлі даху житлового будинку по вул.І.Франка,67 у м. Андрушівка».
Відповідно до статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд.
Частиною 3 статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пунктом 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об»єкта архітектури затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 р. N 903 встановлено, що авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта, архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими особами відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проекту.
Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції, що капітальний ремонт покрівлі житлового будинку не можна вважати «будівництвом об 'єкта архітектури» .
Зазначений висновок суду є помилковим, оскільки суд не звернув увагу на те, що статтею 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» визначено, що будівництво об'єкта архітектури це - нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт. Аналогічне визначення поняття «будівництво» містить стаття 8 зазначеного вище закону, ДСТУ-Н Б А.2.2- 11:2014 Настанова щодо проведення авторського нагляду за будівництвом та ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво».
Таким чином, з наведених вище норм законодавства вбачається, що під час капітального ремонту об'єкта будівництва здійснення авторського нагляду є обов'язковим.
Також, підлягає спростуванню висновок суду про відсутність необхідності здійснювати авторський нагляд на об'єкті у зв'язку з відсутністю головного архітектора проекту.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність» проект об'єкта архітектури розробляється під керівництвом або з обов'язковою участю головного архітектора проекту та/або головного інженера проекту, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат.
Зі змісту ч.3 ст.11 Закону України «Про архітектурну діяльність» слідує, що авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта архітектури, іншими
розробниками затвердженого проекту або уповноваженими ними особами. Авторський нагляд здійснюється відповідно до законодавства та договору із замовником.
Отже, законодавством передбачена можливість здійснення авторського нагляду не лише головним архітектором проекту. Слід зазначити, що проектна документація для виконання будівельних робіт на об'єкті розроблена ПП «Здобуток II», а саме: головним інженером проекту ОСОБА_6 Таким чином, ОСОБА_6 має право на здійснення авторського нагляду на об'єкті.
Оскільки замовником не було забезпечено здійснення авторського нагляду, тому згідно п.п.16,17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 533 від 23.05.2011 головним інспектором будівельного нагляду Управління 30.03.2016 складений відповідний акт, протокол про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 82/16-к.
Вказані матеріали перевірки отриманні особисто директором КП Андрушівської міської радії «Комсервіс» 04.04.2016 про що свідчить його підпис. Матеріали перевірки підписані та отриманні без зауважень.
Враховуючи зазначене, головним інспектором будівельного нагляду Управління Хоровою Н.В. 14.04.2016 на підставі матеріалів перевірки та керуючись п.8 ч.2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» винесена постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 24- ю/4/1526/16.
Колегія суддів вважає помилковим висновок суду, що головний інспектор будівельного нагляду Управління Хорова Н.В. немає повноважень щодо винесення постанови про накладення штрафу правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Так, статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівнівної діяльності» визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».
Так, до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно ч. 2, ч. 3 ст.7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі якщо сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, повноваження таких органів виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через відповідних головних інспекторів будівельного нагляду.
Головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі призначаються на посади та звільняються з посад центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, за погодженням у випадках, передбачених законом, із Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Крім того, відповідно до п.9-1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» установлено, що на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю повноваження, визначені цим Законом, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно- будівельного контролю та нагляду.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю починає здійснювати повноваження, визначені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», на наступний день після затвердження акта спільної комісії.
На час перевірки та винесення оскаржуваної постанови, органу державного архітектурно-будівельного контролю на відповідній території (м.Житомир) створено не було, спільна комісія з питань передачі повноважень не створювалася та акт комісії не затверджувався.
Водночас, слід зазначити, що відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 р. № 294 визначено, що Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Пунктом 7 зазначеного Положення передбачено, що Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Разом з цим, відповідно до п.3 ч.1 ст.3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» справи про правопорушення передбачені цим Законом розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно ч.2 ст.3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають право від імені, зокрема, органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Відповідно до Положення про Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, затвердженого наказом Держархбудінспекції від 09.09.2015 року №993 (у редакції наказу Держархбудінспекції від 12.10.2015 року №1097) Управління є територіальним органом - структурним підрозділом апарату Держархбудінспекції.
Основними завданнями Управління є забезпечення реалізації державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у випадках, визначених Законом Украйни «Про регулювання містобудівної діяльності» на території Житомирської області (п.3 Положення).
Згідно приписів пункту 5 Положення, розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення має право головний інспектор будівельного нагляду.
Крім того, у вказаному пункті зазначено, що від імені Управління здійснювати повноваження визначені пунктом 4 цього Положення мають право Головні інспектори будівельного нагляду відповідно до посадових обов'язків визначених посадовими інструкціями.
Пункт 4 Положення визначає, зокрема, повноваження Управління щодо складання протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та протоколів про адміністративні правопорушення, накладення штрафів.
Відповідно до посадової інструкції головного інспектора будівельного нагляду Хорова Н.В. здійснює надані повноваження на території Житомирської області та наділена повноваженнями розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення з прийняттям відповідних рішень (копія в матеріалах справи).
Також, варто зазначити, що Хорова Н.В. призначена на посаду Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, тобто центральним органом виконавчої влади, на що зверталась увага суду під час розгляду справи та копія наказу про переведення Хорової Н.В. на посаду головного інспектора будівельного нагляду долучалась до матеріалів справи.
Таким чином, постанова № 24-ю/4/1526/16 від 14.04.2016 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності на КП Андрушівської міської ради «Комсервіс» та припис № 82/16-к від 30.03.2016 винесені з дотриманням вимог чинного законодавства, тобто в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак є законними.
Відповідно до ч.1 ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
З урахуванням зазначених обставин колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області задовольнити.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "15" липня 2016 р. скасувати, прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя В.Б. Шидловський
судді: А.В. Жизневська
Т.С. Котік
Повний текст cудового рішення виготовлено "31" жовтня 2016 р.
Роздруковано та надіслано:р.л.п.
1- в справу:
2 - позивачу/позивачам: Комунальне підприємство Андрушівської міської ради "Комсервіс" вул. Кірова, 67,м.Андрушівка,Андрушівський район, Житомирська область,13400
3- відповідачу/відповідачам: Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області м-н С.П.Корольова,12,м.Житомир,10014
- ,