19 жовтня 2016 рокум. ПолтаваСправа №816/1364/16
Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Бойка С.С., розглянувши у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Ковалівська сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (надалі також відповідач), третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Ковалівська сільська рада Полтавського району Полтавської області (надалі також Сільська рада), у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 28.09.2016 /а.с. 27/ просив:
- визнати протиправною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену у листі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 22.08.2016 вих. №6482/6-16;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області надати учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у розмірах не більше 2,0 га на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідно до положень пункту 14 частини першої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", пункту "б" частини першої статті 121 Земельного кодексу України, розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №898-р "Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками", як учасник антитерористичної операції, має переважне право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки площею не більше 2,0 га для ведення особистого селянського господарства. Однак, за результатами звернення з відповідною заявою до відповідача отримав відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що мотивована посиланням на інформацію Сільської ради про можливе майбутнє віднесення відповідної земельної ділянки до меж населеного пункту у зв'язку із розробленням генерального плану, плану зонування населених пунктів Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.
Відповідач позов не визнав, у наданих до суду письмових запереченнях представник відповідача просила відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 повністю. Зазначила, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ґрунтується на положеннях статті 118 Земельного кодексу України. Звернула увагу на те, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №898-р Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області проводиться робота з резервування земельних ділянок, що можуть бути надані учасникам антитерористичної операції. Відповідна інформації представлена у вигляді довідкових альбомів-атласів з картографічними матеріалами, що розміщені на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області.
Третя особа ставлення до позову не висловила.
Представники позивача та відповідача надали до суду клопотання про розгляд справи без їх участі, у порядку письмового провадження.
Сільський голова Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області надав до суду клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку із значним навантаженням юрисконсульта Сільської ради. Розглянувши дане клопотання, суд відмовив у його задоволенні з огляду на відсутність доказів, що свідчили б про його обґрунтованість. Суд врахував, що третя особа мала достатньо часу для підготовки до судового розгляду справи, однак про своє ставлення до позову суд не повідомила, письмових пояснень та доказів суду не надала.
За таких обставин, суд визнав за можливе проводити розгляд справи без участі уповноваженого представника Сільської ради, у порядку письмового провадження.
Відповідно до частини першої статті 41 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Суд, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.
ОСОБА_1 є учасником антитерористичної операції (надалі також АТО), що підтверджено залученою до матеріалів справи копією посвідчення учасника бойових дій серії НОМЕР_1 /а.с. 9/.
08.08.2016 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою від 03.08.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області /а.с. 57/. До заяви додав викопіювання з графічного матеріалу із зображенням бажаного місця розташування земельної ділянки та зазначенням її орієнтовного розміру /а.с. 58/. Також повідомив, що право на безоплатну приватизацію земельної ділянки за вказаним цільовим призначенням не використав.
Листом від 22.08.2016 вих. №6482/6-16 відповідач повідомив ОСОБА_1, що згідно листа Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 18.08.2016 №83/SG, у зв'язку з розробленням генерального плану, плану зонування населених пунктів Сільської ради, бажана земельна ділянка буде розташована в межах населеного пункту /а.с. 63/. Також зазначив, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №898-р Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області проводиться робота з резервування земельних ділянок, що можуть бути надані учасникам антитерористичної операції. Відповідна інформації представлена у вигляді довідкових альбомів-атласів з картографічними матеріалами, що розміщені на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області.
З наведених підстав, позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Надаючи правову оцінку спірним відносинам та відповідним доводам сторін, суд виходить з такого.
Відповідно до положень пункту 14 частини першої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" учасникам бойових дій надаються такі пільги: першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.
Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.
Так, згідно з частиною першою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Пунктом "б" частини першої статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Отже, позивач має право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
За приписами частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Як визначено частиною сьомого згаданої статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Зі змісту листа Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 22.08.2016 вих. №6482/6-16 /а.с. 63/ суд встановив, що підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою вказано інформацію, викладену у листі Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 18.08.2016 №83/SG, відповідно до якої бажана земельна ділянка, у зв'язку з розробленням генерального плану, плану зонування населених пунктів Сільської ради, буде розташована в межах населеного пункту.
Матеріалами справи підтверджено, що 18.08.2016 Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області на ім'я голови Сільської ради надіслано лист вих. №18-16-7777.3-6177/2-16 з проханням щодо надання пропозицій з питань надання дозволів на розробку проектів землеустрою учасникам АТО /а.с. 52/. До листа додані графічні матеріали із узагальненим переліком учасників АТО, що звернулись до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявами про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області /а.с. 53-55/.
Листом від 18.08.2016 №83/SG Ковалівський сільський голова повідомив відповідачу про те, що у зв'язку з розробленням генерального плану, плану зонування населених пунктів Сільської ради відповідні земельні ділянки буде розташовано в межах населеного пункту. Крім того, зазначив, що виконавчий комітет Сільської ради категорично проти надання учасникам АТО дозволів на розробку проекту землеустрою, оскільки визначені заявниками земельні ділянки знаходяться у зоні для будівництва, а тому, на його переконання, їх нерозумно виділяти по 2,0 га для особистого селянського господарства /а.с. 56/.
Як вже зазначалося судом вище, наведена інформація Ковалівського сільського голови стала підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
Однак, суд зауважує, що до листа Ковалівського сільського голови від 18.08.2016 №83/SG не додано доказів, що підтверджували б правомірність викладених у ньому доводів.
Відповідач відповідні докази не витребував та не дослідив.
Суд враховує, що відповідно до приписів статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Згідно з частиною третьою статті 8 названого Закону, рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
А відповідно до статті 16 згаданого Закону, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад. Оновлення містобудівної документації передбачає: 1) актуалізацію картографо-геодезичної основи; 2) перенесення з паперових носіїв у векторну цифрову форму; 3) приведення містобудівної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.
Так, частиною першою статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
А частиною сьомою згаданої статті встановлено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Крім того, як визначено частиною восьмою статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.
Таким чином, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено підстави, умови та перелік заходів, які передують розробленню та затвердженню містобудівної документації, до якої відноситься генеральний план населеного пункту та план зонування території.
Суд зауважує, що у ході розгляду заяви позивача від 03.08.2016 Головному управлінню Держгеокадастру у Полтавській області не надано відомостей, що підтверджувалися б відповідними належними доказами, про проведення Сільською радою робіт із затвердження містобудівної документації чи внесення до неї змін.
Не надано таких відомостей і у ході розгляду справи судом.
Разом з тим, у матеріалах справи наявна копія листа управління містобудування та архітектури Полтавської обласної державної адміністрації від 31.08.2016 вих. №09/01-51 /а.с. 36/, відповідно до якого генеральний план села Ковалівка Полтавського району Полтавської області виконано у 1984 році інститутом "УкрНДІПцивільсільбуд" та він є чинним до розроблення і затвердження нової містобудівної документації /а.с. 37-38/.
З приводу посилань відповідача на те, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №898-р Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області проводиться робота з резервування земельних ділянок для учасників АТО суд зазначає, що відповідно до розміщеної на офіційному веб-сайті відповідача (http://poltavska.land.gov.ua/) за посиланням https://drive.google.com/file/d/0BzH7t7Iq-V0YZEtfbE9PRzNQYjg/view інформації щодо земельних ділянок, відведених для передачі учасникам АТО на території Полтавського району Полтавської області станом на 01.10.2016, відомості про наявність таких земельних ділянок по Ковалівській сільській раді Полтавського району Полтавської області - відсутні.
Водночас зі змісту залученого до матеріалів справи ситуаційного плану частини Полтавського району Полтавської області суд вбачає, що обрана позивачем земельна ділянка згідно схематичного позначення знаходиться за межами населених пунктів Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, відноситься до земель сільськогосподарського призначення та не перебуває у власності чи користуванні третіх осіб /а.с. 39/.
Наведені обставини відповідачем у ході розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не враховані.
В силу положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Водночас, суд акцентує увагу на тому, що відповідно до вимог частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідач у ході судового розгляду справи не довів, що у спірних відносинах він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідачем не доведено, що ним досліджені всі фактичні обставини справи під час розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Відмова Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою ґрунтується виключно на інформації, викладеній у листі Ковалівського сільського голови від 18.08.2016 №83/SG, що не підтверджена належними доказами.
Отже, така відмова не ґрунтується на вимогах закону, а тому є протиправною.
За таких обставин, позов в частині вимог про визнання протиправною відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, викладеної у листі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 22.08.2016 вих. №6482/6-16, належить задовольнити.
Що стосується вимог позивача в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області надати учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у розмірах не більше 2,0 га на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, суд дійшов такого висновку.
Верховний Суд України у постанові від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
Разом з цим суд зауважує, що завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Так, єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. А завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.
У даному спорі відповідач не довів, що ним у повному обсязі проведено перевірку заяви позивача на відповідність вимогам закону. У ході судового розгляду справи встановлено, що відмова відповідача ґрунтується виключно на інформації, отриманій від Сільської ради, що не підтверджена жодними доказами.
Оскільки відповідач не виконав приписи закону щодо перевірки заяви позивача на відповідність вимогам Земельного кодексу України, суд, виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу влади.
А тому, позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача надати учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у розмірах не більше 2,0 га на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області не можуть бути задоволені судом.
Натомість, згідно з частиною другою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
А відповідно до частини другої статті 162 названого Кодексу, суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зважаючи на суть порушено права позивача, належним способом його захисту буде зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у розмірах не більше 2,0 га на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області з урахуванням висновків суду.
З огляду на викладене вище, адміністративний позов належить задовольнити частково.
Позивач від сплати судового збору звільнений.
Судові витрати у справі відсутні.
Керуючись статтями 2, 7-11, 41, 69-71, 86, 94, 122, 128, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Полтавський окружний адміністративний суд
Адміністративний позов задовольнити частково.
Визнати протиправною відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену у листі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 22.08.2016 вих. №6482/6-16.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у розмірах не більше 2,0 га на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області з урахуванням висновків суду.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання її копії з одночасним надісланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.
Суддя С.С. Бойко