11 жовтня 2016 рокусправа № 808/2314/16
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю
суддів: Бишевської Н.А.
за участю секретаря судового засідання: Кязимова Д.В.
за участю представників:
позивача: - ОСОБА_1 дов від 28.07.2016
відповідачів: - не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі
апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Запорізькій області
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року
у справі № 808/2314/16
за позовом ОСОБА_2
до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, Атестаційної комісії №2 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області
про визнання дій протиправними та скасування рішення,-
ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області та Атестаційної комісії №2 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, в якому просив:
- визнати рішення Головного управління Національної поліції в Запорізькій області в частині включення ОСОБА_2 до списку поліцейських, які підпадають атестуванню, що складений на виконання Наказу Головного управління Національної поліції в Запорізькій області від 11.02.2016 №210 протиправним;
- визнати дії Головного управління Національної поліції в Запорізькій області щодо проведення атестації ОСОБА_2 протиправними.
- визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії №2 ГУНП в Запорізькій області від 08.07.2016 та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 3 - займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність», яке прийнято стосовно ОСОБА_2.
Позов обґрунтовано тим, що проведення атестування ОСОБА_2 здійснено з порушеннями вимог Закону України «Про Національну поліцію» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом МВС України № 1465 від 17.11.2015, зокрема, за відсутністю законних підстав для атестування ОСОБА_2
Разом з позовною заявою позивачем подано клопотання про забезпечення адміністративного позову шляхом:
- зупинення дії рішення (висновку) Атестаційної комісії №2 ГУНП в Запорізькій області від 08.07.2016, складеного відносно начальника Новомиколаївського відділення поліції Пологівського відділу поліції ОСОБА_2 до набрання законної сили судовим рішення в даній справі;
- заборони Національній поліції в Запорізькій області, їх службовим особам, вчиняти дії, а саме: видавати наказ про звільнення, переміщення або переведення на іншу посаду, чи приймати будь-які інші рішення щодо трудових відносин з начальником Новомиколаївського відділення поліції Пологівського відділу поліції ОСОБА_2 на реалізацію (виконання) рішення (висновку) атестаційної комісії № 2 ГУНП в Запорізькій області від 08.07.2016 до набрання законної сили судовим рішенням у даній адміністративній справі.
Клопотання обґрунтовано тим, що реалізація рішення (висновку) атестаційної комісії № 2 ГУ НП в Запорізькій області від 08.07.2016 згідно приписів п.28 р.IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015, є обов'язковою для керівників органів поліції шляхом прийняття відповідного наказу про звільнення з займаної посади та переміщення на нижчу посаду. В даному випадку переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність позивача на підставі оскаржуваного висновку призведе до призначення на цю посаду іншої особи, що, у разі прийняття судом рішення про задоволення позовних вимог у даній справі, в подальшому ускладнить та унеможливить захист порушених трудових прав та законних інтересів позивача, оскільки ця посада вже буде зайнята, а підстави для звільнення новопризначеної особи будуть відсутні. В цьому позивач вбачає очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам та інтересам, відновлення яких потребуватиме значних зусиль, тривалого часу та витрат.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 29.07.2016 клопотання позивача про забезпечення позову задоволено частково.
Зупинено дію рішення (висновку) Атестаційної комісії №2 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області від 08 липня 2016 року, складеного відносно начальника Новомиколаївського відділення поліції Пологівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Запорізькій області ОСОБА_2, до набрання законної сили рішенням в даній справі. В іншій частині в задоволенні клопотання відмовив.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що реалізація висновку атестаційної комісії, який згідно діючого законодавства є обов'язковим для керівника відповідного органу, тягне за собою відповідні юридичні наслідки для поліцейського, отже за своєю правовою природою висновки атестаційної комісії є актом індивідуальної дії.
В разі реалізації цього висновку шляхом прийняття відповідного рішення про звільнення позивача з займаної посади та переміщення на нижчу посаду даний висновок вичерпає свою дію фактом його виконання, а тому надання в подальшому судом оцінки такому акту та його можливе скасування не забезпечить реального захисту порушених прав позивача. Позивач в разі незгоди із звільненням з займаної посади та переміщенням на нижчу посаду буде вимушений ініціювати інше провадження - щодо оскарження відповідного наказу. Отже, невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Крім того, у разі невжиття заходів забезпечення адміністративного позову можливе настання негативних наслідків, що полягають у звільненні позивача з займаної посади та переміщенні на нижчу посаду, для виправлення яких позивачу буде необхідно докласти значних зусиль.
Відмовляючи у задоволенні клопотання про забезпечення позову в частині заборони Національній поліції України, її службовим особам вчиняти дії, а саме: видавати наказ про звільнення, переміщення або переведення на іншу посаду, чи приймати будь-які інші рішення щодо трудових відносин з позивачем на реалізацію оскаржуваного рішення (висновку) Атестаційної комісії № 2, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки жодних рішень про звільнення позивача зі служби в поліції або передачу у розпорядження до інших органів Національної поліції України відповідачами не приймалось, належним способом забезпечення адміністративного позову в даній справі є саме зупинення дії рішення (висновку) Атестаційної комісії № 2 ГУНП в Запорізькій області від 08.07.2016, що в свою чергу унеможливить його реалізацію до надання судом відповідної оцінки та забезпечить збереження існуючого становища позивача.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, відповідач-1 - Головне управління Національної поліції в Запорізькій області, подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм права, просить скасувати увалу суду, наполягає на тому, що рішення Атестаційної комісії відносно позивача не є в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України - рішенням суб'єкта владних повноважень (п.7 ч.1 ст.3 КАС України) і тому не може бути оскарженим в окремому судовому порядку, а підлягає дослідженню судом як доказ при розгляді позову стосовно оскарження наказу керівника поліції, коли останній погодиться з рішенням атестаційної комісії, оскільки відповідно до приписів Закону України «Про Національну поліцію», право звільнення з органів поліції поліцейських є правом керівника (право вибору), тобто дискреційним правом.
Крім того, відповідач-1 зазначає, що позивач не надав суду доказів на підтвердження існування передбачених законом підстав для вжиття заходів забезпечення позову, а обґрунтування клопотання про забезпечення позову фактично ґрунтується на припущеннях щодо неможливості у подальшому поновити права, свободи та інтереси позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, однак це не відповідає дійсності, оскільки у разі видання ГУ НП в Запорізькій області наказу про звільнення, переміщення або переведення на іншу посаду, зарахування у розпорядження органів Національної поліції України позивача тощо, позивач має право до вимог п.6 ч.10 ст.62 Закону України «Про Національну поліцію» оскаржити акт індивідуальної дії відносно себе у відповідності з приписами КАС України.
Представники відповідачів в судове засідання не з'явились, про час і місце судового засідання відповідачі повідомлені судом належним чином.
Представник позивача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечує, просить залишити ухвалу суду першої інстанції без змін.
Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.
Відповідно до ч.1 ст.117 Кодексу адміністративного судочинства України суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Згідно ч.3 ст.117 КАС України подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються.
Крім способу, встановленого частиною третьою цієї статті, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії (ч.4 ст.117 КАС України).
Виходячи з наведених норм, приймаючи рішення про забезпечення позову, суд оцінює наявність обставин, що зумовлює застосування відповідних заходів, за своїм внутрішнім переконанням з урахуванням доказів, що містяться в матеріалах справи, керуючись законом.
При цьому заходи забезпечення позову повинні відповідати критеріям розумності, обґрунтованості і адекватності, забезпечення збалансованості учасників спірних правовідносин, запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів учасників даного судового процесу.
Відповідні підстави, згідно п. 1 ст. 118 Кодексу адміністративного судочинства України, повинні бути зазначені та обґрунтовані у клопотанні особи щодо забезпечення позову.
Предметом спору у даній адміністративній справі є питання правомірності проведення атестування позивача та правомірності рішення (висновку) Атестаційної комісії за результатами атестації позивача про невідповідність його займаній посаді, переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність.
Згідно статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських, згідно п.18 р.ІV якої (Інструкції № 1465 в редакції на момент виникнення спірних відносин) рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії і згідно п.п.20, 21 р.ІV якої оформлюються протоколом, в якому зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, передбачених у пункті 15 цього розділу Інструкції № 1465.
За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції (п.24 р.ІV Інструкції № 1465).
Згідно п.28 р.ІV Інструкції № 1465 керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу.
Водночас, розділ VІ Інструкції № 1465 передбачає можливість оскарження поліцейським висновку відповідної атестаційної комісії до апеляційної атестаційної комісії.
Наведені правові норми в їх сукупності свідчать про існування певного порядку проведення атестації поліцейських і наявність у атестаційної комісії, яка проводить таку атестацію, повноважень щодо прийняття рішень за результатами проведеної атестації.
При цьому такі рішення атестаційних комісій можуть мати для поліцейських, що проходять атестування, юридичні наслідки, визначені у п.15 р.ІV Інструкції № 1465.
Відповідно до п.1 ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
При цьому акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Отже, обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта, дотримання якого забезпечується правовими механізмами.
З огляду на викладене, рішення атестаційних комісій органів Національної поліції України за своїм правовим змістом є юридичним фактом, на підставі якого у фізичних осіб - поліцейських - виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки, пов'язані зі службою в цих органах.
Апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції, що рішення (висновок) Атестаційної комісії № 2 ГУ НП в Запорізькій області від 08.07.2016 щодо позивача, дію якого зупинено ухвалою суду першої інстанції від 29.07.2016 у даній справі, є актом індивідуальної дії, який створює для ОСОБА_2 юридичні наслідки у вигляді переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність.
При цьому колегія суддів вважає помилковими доводи відповідача-1, що рішення атестаційних комісій повинні досліджуватись судом як доказ при розгляді позову стосовно оскарження наказу керівника поліції, коли останній погодиться з рішенням атестаційної комісії, оскільки відповідно до приписів Закону України «Про Національну поліцію», право звільнення з органів поліції поліцейських є правом керівника (право вибору), тобто дискреційним правом.
Відповідно до Рекомендацій № К(80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 року термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.
Отже, дискреційними є повноваження, які залишають державному органу чи його посадовій особі свободу розсуду після з'ясування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Разом з тим, зі змісту вищенаведеного п.28 р.ІV Інструкції № 1465 вбачається, що функція керівника органу поліції, якому надано право призначення на посаду та звільнення з посади поліцейського, полягає у виданні в певний строк наказу на підставі атестаційного листа з висновками, тобто дії посадової особи на свій розсуд (як це передбачають дискреційні функцій) у даному випадку відсутні, оскільки наказом керівника органу поліції лише фактично підтверджується вже існуюче рішення атестаційної комісії.
Крім того, колегія суддів вважає помилковими доводи відповідача-1, що позивач не надав доказів на підтвердження існування, передбачених законом підстав для вжиття заходів забезпечення позову, а обґрунтування клопотання про забезпечення позову фактично ґрунтується на припущеннях щодо неможливості у подальшому поновити права, свободи та інтереси позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі.
Як вірно зазначено судом першої інстанції, в разі реалізації висновку Атестаційної комісії щодо позивача шляхом прийняття відповідного рішення про його звільнення з займаної посади та переміщення на нижчу посаду, даний висновок вичерпає свою дію фактом його реалізації, а тому надання у подальшому судом оцінки такому акту та його можливе скасування не забезпечить реального захисту порушених прав. І у випадку невжиття заходів забезпечення адміністративного позову можливе настання негативних наслідків, що полягають у звільненні позивача з займаної посади та переміщенні на нижчу посаду, для виправлення яких позивачу буде необхідно докласти значних зусиль з огляду на можливе призначення на раніш займану позивачем посаду іншої особи.
У статті 86 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Враховуючи наведену норму, предмет спору у даній справі, а також те, що небезпека заподіяння шкоди позивачу до вирішення справи є оціночною категорією, колегія суддів вважає обґрунтованим задоволення судом першої інстанції клопотання позивача в частині зупинення дії рішення (висновку) Атестаційної комісії № 2 ГУ НП в Запорізькій області від 08.07.2016, складеного відносно начальника Новомиколаївського відділення поліції Пологівського відділу поліції ГУ НП в Запорізькій області ОСОБА_2 до набрання законної сили рішенням в даній справі.
При цьому судом першої інстанції вірно зауважено, що таке зупинення дії рішення не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовується лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції діяв в межах наданих йому повноважень, обґрунтовано вжив заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення (висновку), підстави для скасування ухвали суду від 29.07.2016 відсутні.
Керуючись ст.ст.199, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Запорізькій області залишити без задоволення.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року у справі № 808/2314/16 залишити без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: І.Ю. Добродняк
Суддя: Н.А. Бишевська
Суддя: Я.В. Семененко