Справа № 587/1028/16-а
07 жовтня 2016 року Сумський районний суд Сумської області під головуванням судді Степаненка О.А., при секретарі Токаревій В.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Незалежної професійної спілки департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенко Олександра Миколайовича, треті особи: Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради,
ОСОБА_1, ОСОБА_2, Незалежна професійна спілка департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними та скасування рішень Сумської міської ради від 4 травня 2016 року № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради № 661-МР «Про Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради» від 27 квітня 2016 року, визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради № 662-МР «Про Положення про управління архітектури та містобудування Сумської міської ради» від 27 квітня 2016 року. В обґрунтування своїх вимог позивачі послались на те, що зазначені рішення є незаконними і такими, що порушують їх права, оскільки, посилаючись на зазначені рішення, відповідачі намагаються звільнити їх з роботи шляхом ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради. Крім того, позивачі посилались на те, що оспорювані рішення Сумської міської ради є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому повинні відповідати вимогам цього Закону, зокрема, принципам державної регуляторної політики та обґрунтування необхідності прийняття даного рішення, аналізу його впливу на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, чого відповідачами дотримано не було. Позивачі просили визнати оспорювані рішення незаконними та скасувати їх, а також встановити судовий контроль за виконанням ухваленого у даній справі судового рішення.
В судовому засіданні ОСОБА_1, представники позивачів ОСОБА_4 та ОСОБА_5 підтримали позовні вимоги в повному обсязі та надали пояснення по суті позовних вимог. Крім того, представники позивачів вважали, що оскаржуване рішення є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому це рішення має відповідати вимогам цього Закону, зокрема, принципам державної регуляторної політики та обґрунтування необхідності прийняття даного рішення, аналізу його впливу на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, чого дотримано не було.
Представники відповідачів в судовому засіданні заперечували проти задоволення позовних вимог та надали пояснення з приводу підстав, на яких ґрунтуються їх заперечення, при цьому пославшись на те, що Сумська міська рада дії у межах своєї компетенції і у спосіб, передбачений законами України.
Представник Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради та представник Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради заперечували проти позову і підтримали позицію відповідачів.
Представник Департаменту містобудування та земельних відносин ОСОБА_6, який діє також в інтересах Сумського міського голови, заперечував проти позову.
Заслухавши пояснення осіб, що беруть участь у справі, дослідивши письмові докази, суд вважає позов достатньо обґрунтованим і таким, що підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
З матеріалів справи вбачається, що 04 березня 2016 року та 21 квітня 2016 року відповідно ОСОБА_1 і ОСОБА_2 ознайомлено з попередженням про звільнення з 04 травня 2016 року із займаних ними посад в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Підставою для проведення їх звільнення зазначено ліквідацію департаменту згідно до рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27 січня 2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».
Даним рішенням було передбачено:
- припинення шляхом ліквідації департаменту містобудування та земельних
відносин Сумської міської ради (п. 3.2.1 п. 3.2 п. 3);
*утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у п. 3.2, тобто департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п. 4 та додаток N° 2 до рішення);
*проведення організаційно-правових заходів щодо проведення вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради та внесення змін до положень про виконавчі органи, зокрема департаменту містобудування та земельних відносин (п. 6.1. п. 6);
*утворення департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи) (п. 3.1.1 п. 3.1 п. 3);
*утворення управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) (п.3.1.2 п. 3.1 п. 3);
затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно додатку № 1 до рішення, яку увести в дію з 05 травня 2016 року, відповідно до якої раніше структурний підрозділ департаменту, що ліквідується - Управління архітектури та містобудування створюється як самостійна юридична особа у складі виконавчих органів міської ради, а структурний підрозділ - Управління земельних відносин переходить до складу новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів (п. 1 та п. 1,7 додатку № 1 до рішення).
З змісту зазначеного рішення вбачається, що функції департаменту містобудування та земельних відносин не припиняються, а фактично передаються до новостворених структурних підрозділів:
*в частині регулювання земельних відносин функції передають до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради;
*в частині регулювання питань архітектури та містобудування функції покладаються на Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради.
30 березня 2016 року Сумською міською радою прийнято рішення № 531-МР «Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради», в якому наведено ідентичний перелік завдань та функцій у сфері регулювання земельних відносин, які раніше покладалися на департамент, що ліквідується.
Позивачі в даній справі оскаржили зазначені рішення міської ради до Сумського районного суду Сумської області, який 29 квітня 2016 року по справі № 587/769/16-а прийняв постанову про:
*визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та затвердження нової структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, що передбачала створити раніше структурний підрозділ департаменту - Управління архітектури та містобудування як самостійну юридичну особу та включити управління земельних відносин до складу новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів.
*визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради № 531-МР «Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради» від 30.03.2016 року.
Прийняття судом такої постанови було обґрунтовано, зокрема, тим, що оскаржені рішення міської ради є регуляторними актами в розумінні положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки направлені на врегулювання господарських та адміністративних правовідносин, а тому відповідно до вимог даного закону Сумська міська рада не мала законних підстав ухвалювати їх без проведення аналізу зауважень, пропозицій громадськості, без дослідження їх регуляторного впливу та доцільності відмови від виконання покладених на департамент, що ліквідується, завдань та функцій і передачі їх новоствореним виконавчим органам.
13 липня 2016 року Харківським апеляційним адміністративним судом винесено ухвалу, якою постанова Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року залишено без змін.
З матеріалів справ вбачається, що, після прийняття судового рішення від 29 квітня 2016 року, рішенням Сумської міської ради від 4 травня 2016 року № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» внесені зміни до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР.
Крім того, 27 квітня 2016 року Сумською міською радою прийнято нове, але аналогічне за змістом попередньому з цього ж приводу - рішення № 661-МР «Про Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів», та рішення № 662-МР «Про Положення про управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, якими повторно визначені функції і завдання новостворених виконавчих органів, які раніше визнані судом також незаконними.
При порівнянні тексті рішень Сумської міської ради від 29 квітня 2016 року №254-МР та рішення Сумської міської ради від 4 травня 2016 року № 735-МР вбачається, що вони майже ідентичні і відрізняються лише пунктами, якими врегульовано трудові права ОСОБА_1 та ОСОБА_2, а також збільшено загальну штатну чисельність апарату та виконавчих органів міської ради. Решта тексту обох рішень є тотожним, оспорюване рішення від 4 травня 2016 року № 735-МР фактично дублює рішення Сумської міської ради від 29 квітня 2016 року №254-МР.
Оскаржуване рішення також є регуляторним актом і мало прийматися з врахуванням вимог, встановлених не тільки Законом України «Про місцеве самоврядування» , а й Законом України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому це рішення має відповідати вимогам цього Закону, зокрема, принципам державної регуляторної політики та обґрунтування необхідності прийняття даного рішення, аналізу його впливу на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, чого дотримано не було.
Вирішуючи питання про віднесення оскаржуваного рішення до регуляторного акту, суд виходить з наступного.
Визначення терміну «регуляторний акт» наведено в Законі «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і має два трактування.
Відповідно до статті 1 Закону регуляторний акт - це:
перше - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
друге - прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
Предметом регулювання такого акту є господарські відносини та адміністративні відносини. Адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб'єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Предметом регулювання оскаржуваного акту є адміністративні відносини між суб'єктами господарювання та департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради, отже, оскаржуване рішення міської ради від 4 травня 2016 року № 735-МР є регуляторним актом.
Згідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 6 ч. 3 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Проте ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови (пункти 3, 4, 5, 6 частини першої статті 26, пункти 4, 5, 6 частини третьої статті 42 Закону).
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є її виконавчими органами галузевої та функціональної компетенції, підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, а також сільському, селищному, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою одноособово (стаття 54 Закону).
Отже, враховуючи наведені норми права вбачається, що приймаючи оскаржувані рішення в частині припинення департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, створення департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради та управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, Сумська міська рада за поданням Сумського міського голови мала б по - перше, обґрунтувати доцільність відмови від виконання завдань та функцій департаментом (тобто його припинення) та їх передачі іншим органам виконавчої влади - тобто новоствореним виконавчим органам, по - друге, встановити не тільки структуру, а й штат виконавчих органів ради, як це передбачено ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», чого зроблено не було, що свідчить про протиправність оскаржуваного позивачами рішення від 4 травня 2016 року № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради. Оскільки інші оспорювані Сумської міської ради № 661-МР «Про Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради» від 27 квітня 2016 року, № 662-МР «Про Положення про управління архітектури та містобудування Сумської міської ради» від 27 квітня 2016 року є похідними від рішення від 4 травня 2016 року № 735-МР, вони також не можуть бути визнані законними.
Натомість, прийняті міською радою оскаржувані рішення не відповідають положенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до ст. 4 даного Закону прийняття регуляторного акту має відповідати принципу прозорості та врахування громадської думки, що передбачає обов'язковий розгляд ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
З метою забезпечення додержання даного принципу, відповідно до положень ст.ст. 8, 9 даного Закону, розробник проекту регуляторного акту зобов'язаний був підготувати аналіз його регуляторного впливу, і у подальшому здійснити їх обов'язкове оприлюднення у спосіб, визначений ст. 13 цього ж Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього ж проекту регуляторного акту.
В свою чергу, відповідно до ст. 13 даного Закону повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Крім того, Законом України «Про доступ до публічної інформації» також встановлена обов'язковість оприлюднення органами місцевого самоврядування своїх проектів рішень, що згідно з ч. 3 ст. 15 цього Закону має відбуватися не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду х метою прийняття.
Враховуючи, що оскаржувані рішення прийняті 27 квітня 2016 року та 04 травня 2016 року, то їх проекти підлягали оприлюдненню за 20 календарних днів до дати їх розгляду міською радою і не пізніше 5 робочих днів з оприлюднення повідомлення про оприлюднення цих проектів рішень, як регуляторних актів.
Натомість, жоден з проектів прийнятих рішень не оприлюднювався, що виключає можливість згідно до ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» провести аналіз та врахувати зауваження, пропозиції стосовно таких регуляторних актів та їх регуляторного впливу, а отже дослідити доцільності відмови міської ради від виконанням департаментом містобудування та земельних відносин покладених на нього завдань та функцій та передачі їх новостовренним виконавчим органам.
Недодержання зазначених законодавчих вимог, згідно ч. 1 ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», виключає можливість прийняття, схвалення органом місцевого самоврядування проекту регуляторного акту.
Таким чином, оскаржувані рішення міської ради є незаконними та підлягають скасуванню у судовому порядку.
Крім того, суд приходить до висновку, що при прийнятті оскаржуваного позивачами рішення, допущено порушення трудових прав позивачів, оскільки фактично припинення департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради відбувається у зв'язку з реорганізацією та поділу його на дві юридичні особи: департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської рада, яке набуло частину власних і делегованих повноважень, що належать вказаному департаменту у сфері земельних відносин та управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, яке набуло частину власних і делегованих повноважень, що належать вказаному департаменту у сфері архітектури та містобудування.
Також суд враховує, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Досліджуючи питання дотримання відповідачами зазначених критеріїв суд приходить до висновку про не надання відповідачами доказів того, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття, добросовісно, розсудливо, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права позивачів на участь у процесі прийняття рішення.
Отже, вимоги позивачів підлягають задоволенню.
Що ж стосується вимог про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення у даній справі, то суд не вбачає підстав для задоволення цих вимог.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 159-161 КАС України, суд, -
Позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 04 травня 2016 року № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме:
*абз. 1 ч. 1 рішення;
*ч. 3 рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком № 1 до рішення та введенням її в дію з 05 травня 2016 року;
*п. п. 5.1.1, 5.1.2 п. 5.1 ч. 5 рішення;
*п. п. 5.2.1 п. 5.2 ч. 5 рішення;
*ч. 6 рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у п. п. 5.2.1 п. 5.2 ч. 5 цього рішення у складі згідно з додатком № 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно-правових заходів щодо ліквідації даного департаменту;
*ч. 7 рішення;
-ч. 8 рішення, що стосується проведення організаційно-правових заходів щодо переведення, вивільнення працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності;
*ч. 9 рішення, щодо втрати чинності з 05 травня 2016 року рішення Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2176-МР «Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції» (зі змінами), що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
*ч. 1 розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення;
*ч. 7 розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення;
*Додаток № 2 «Склад комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради № 661-МР «Про Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради» від 27 квітня 2016 року.
Визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради № 662-МР «Про Положення про управління архітектури та містобудування Сумської міської ради» від 27 квітня 2016 року.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень Сумської міської ради на користь Незалежної професійної спілки департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради витрати по сплаті судового збору в розмірі 1450 грн.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 витрати по сплаті судового збору в розмірі 1450 грн.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень Сумської міської ради на користь ОСОБА_2 витрати по сплаті судового збору в розмірі 1450 грн.
Постанова суду може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції, з одночасним направленням її копії до суду апеляційної інстанції протягом 10 днів з дня її проголошення. У разі відкладення складання повного тексту постанови, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга може бути подана протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Постанова суду набирає законної сили після спливу строку на подачу апеляційної скарги, якщо таку скаргу не буде подано.
Суддя