Справа: № 826/3117/16 Головуючий у 1-й інстанції: Арсірій Р.О.
Суддя-доповідач: Лічевецький І.О.
06 жовтня 2016 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Мацедонської В.Е., при секретарі - Шевчук А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України, Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2016 року адміністративну справу за позовом Житомирської обласної ради, Київської обласної ради, Рівненської обласної ради до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Сумська обласна рада, про визнання протиправною та скасування постанови,
Житомирська обласна рада та Рівненська обласна рада звернулись до суду з позовами, у яких просили визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаци 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 (щодо встановлення строку розгляду документів та в частині видачі дозволу у разі ненадання протягом встановленого строку уповноваженими органами погодження).
На обґрунтування своїх вимог позивачі зазначали, що названі зміни суперечать Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
У поданій до суду позовній заяві Київська обласна рада, стверджуючи, що при прийнятті постанови «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності» від 16 грудня 2015 р. № 1173 Кабінетом Міністрів України були допущені порушення згаданих законів, просила визнати її протиправною та нечинною в частині внесення змін до постанови № 615 від 30.05.2015 р. «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2016 року позовні вимоги об'єднано в одне провадження.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2016 року адміністративні позови Житомирської обласної ради та Рівненської обласної ради задоволено повністю, а Київської обласної ради - частково. Визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаци 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 (щодо встановлення строку розгляду документів та в частині наявності підстав для видачі дозволу у разі ненадання протягом встановленого строку уповноваженими органами погодження). В задоволенні решти позовних вимог Київської обласної ради відмовлено.
В апеляційній скарзі Кабінет Міністрів України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Вважаючи, що при ухваленні рішення у справі Окружний адміністративний суд вирішив питання про її права та свободи, Державна служба геології та надр України, яка не брала участі у справі, подала апеляційну скаргу у якій, вказуючи на допущені, на її думку, судом порушення норм чинного матеріального та процесуального законодавства, що призвело до постановлення неправильного судового рішення, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 р. № 615 затверджено «Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» (надалі за текстом - «Порядок»).
Абзацом 2 пункту 9 цього Порядку передбачалось, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується заявником з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.
16 грудня 2015 р. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 1173 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності» (надалі за текстом - «Постанову КМУ № 1173»), пунктом 11 якої внесено зміни до названого Порядку.
Зокрема, були змінені пункти 1, 8, 23 Порядку, а пункт 9 після абзацу п'ятого доповнено новими абзацами такого змісту:
«Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - п'ятим цього пункту.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - п'ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - п'ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п'ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена.».
Ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що при прийнятті спірної постанови відповідачем були дотримані вимоги Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, а також про відсутність правових підстав для визнання протиправною і нечинною Постанови КМУ № 1173 у всій частині щодо внесення змін до постанови № 615 від 30.05.2015 р. «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».
Такий висновок окружного адміністративного суду особами, які беруть участь у справі, не оспорюється.
Вирішуючи питання щодо законності абзаців 6 та 8 підпункту 3 пункту 11, за змістом яких орган, що видає дозвіл, надсилає копії документів відповідним органам та встановлює строк для їх розгляду, а у разі ненадання цими органами погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена, суд попередньої інстанції дійшов висновку про їх невідповідність Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». На обґрунтування своєї позиції суд послався на те, що визначення терміну прийняття місцевими радами відповідного рішення свідчить про втручання виконавчого органу в роботу органів місцевого самоврядування, оскільки останні не обмежені у повноваженнях встановлювати часові рамки для скликання сесій обласних рад на свій розсуд. Наслідком цього, може бути об'єктивна неспроможність органів місцевого самоврядування прийняти рішення про погодження надання дозволів на користування надрами або ж про відмову у такому погодженні.
На думку колегії суддів, зазначений висновок суду є наслідком неналежного застосування нормативно-правових актів, що регулюють ці правовідносини.
Пунктом 3 частини 1 статті 9-1 Кодексу України Про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад віднесено погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.
За змістом частин 2 та 3 Кодексу України Про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Згідно пункту 21 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
За приписами пункту 1 Порядку видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Відповідно до частини 1 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 р. № 2806-IV порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Пунктом 1 частини 1 статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. № 794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Згідно частини 1 статті 49 цього Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що приймаючи спірну постанову та визначаючи порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, відповідач діяв відповідно до наданих йому повноважень та на виконання Законів України.
Не можна погодитись і з правовою позицією суду першої інстанції стосовно того, що абзацами 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 Постанови КМУ № 1173 Державній службі геології та надр України, як органу, який видає спеціальний дозвіл на користування надрами, фактично було надано повноваження щодо втручання в діяльність органів місцевого самоврядування в особі обласних рад шляхом визначення граничних строків прийняття ними рішення про погодження надання надр у користування, з огляду на те, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено періодичність скликання сесій ради та строки оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування.
Оспорювані правові норми не визначають конкретних строків, які відповідний орган встановлює для розгляду документів.
Тобто, самі по собі вони не суперечать ані Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Порушення названих Законів може мати місце у випадку, коли Державна служба геології та надр України встановить очевидно недостатній строк для розгляду документів.
У такій ситуації, позивачі не позбавлені права захищати свої права шляхом звернення до суду.
Разом з тим, можливі порушення, що можуть бути допущені при виконанні постанови Кабінету Міністрів України не мають наслідком незаконність правового акта, а судове рішення не може ґрунтуватись на припущеннях.
Оскільки ухвалене у справі судове рішення не відповідає вимогам статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості, то воно підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 160, 198, 202, 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної служби геології та надр України задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2016 року скасувати та прийняти нову постанову.
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, проте може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подачі в 20-ти денний строк з дня складення постанови в повному обсязі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України, з подачею документу про сплату судового збору, а також копій касаційної скарги відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, та копій оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
суддя В.П.Мельничук
суддя В.Е.Мацедонська
Постанова складена в повному обсязі 11 жовтня 2016 р.
Головуючий суддя Лічевецький І.О.
Судді: Мацедонська В.Е.
Мельничук В.П.