Справа: № 823/991/16 Головуючий у 1-й інстанції: Рідзель О.А. Суддя-доповідач: Аліменко В.О.
Іменем України
29 вересня 2016 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Аліменка В.О.,
суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,
за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання дій протиправними, скасування наказу та зобов'язання вчинити дії, -
У липні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії відповідача щодо включення до переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах земельної ділянки площею 39,7173 га ріллі з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту;
- скасувати Наказ відповідача від 27.01.2016 № 71 щодо включення до переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах земельної ділянки площею 39,7173 га ріллі з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту;
- зобов'язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 39,7173 га ріллі кадастровий номер НОМЕР_1 позивачеві в оренду для ведення фермерського господарства, за рахунок земель державної власності, розташованої в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року адміністративний позов задоволено частково.
Не погоджуючись із даною постановою, відповідачем, Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області, було подано апеляційну скаргу.
Свої вимоги апелянт аргументує тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права та надано невірну правову оцінку діям відповідача щодо неправомірності включення земельної ділянки розміром 39,7173 га з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту до Наказу про визначення переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах від 27.01.2016 року №71.
Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися.
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.
Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши доводи апеляційної скарги, ознайомившись із наявними у справі доказами, колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Суд першої інстанції, задовольняючи адміністративний позов, виходив з того, що згідно п. 2 прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів» від 18.02.2016 року № 1012-VIII визначено, що фізичні та юридичні особи, які до дня набрання чинності цим Законом одержали в установленому порядку дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі у власність або користування земельних ділянок державної та комунальної власності, мають право на отримання таких земельних ділянок без проведення земельних торгів у випадках, визначених положеннями частини другої ст. 134 Земельного кодексу України, що виключаються цим Законом.
З таким висновком суду першої інстанції погоджується колегія суддів апеляційної інтонації, виходячи з наступного.
Так, як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_2, (далі - Позивач) має освіту здобуту в аграрному навчальному закладі та намір створити фермерське господарство.
З цією метою 09 жовтня 2015 року Позивачем подано заяву до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 39.7173 га ріллі із земель державної власності (запасу) в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області в оренду на 49 років для ведення фермерського господарства.
09.11.2015 року Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області ( далі - Відповідач) видано наказ № 23-5709/14-15-сг яким ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель державної власності в оренду, розташованої в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту. Орієнтовний розмір ділянки 39,7173 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства.
Позивачем було замовлено Проект відведення земельної ділянки, погоджено Проект та 17.11.2015 року подано на затвердження до Відповідача.
Листом від 02.12.2015 року Проект повернуто на доопрацювання.
Доопрацьований землевпорядною організацією проект ОСОБА_2 04.12.2015 року повторно подав на затвердження.
17.12.2015 року Відповідач у відповіді повідомив про конкретні зауваження у проекті та повернув його на доопрацювання.
13.01.2016 року Проект, з врахуванням всіх зауважень було подано на затвердження.
Відповідь представник Позивача було отримано в березні 2016 року, в якій зазначалося, що земельна ділянка, яку має намір отримати в оренду ОСОБА_2 включена до переліку земельних ділянок, права на які виставлено на продаж на земельних торгах. Інших причин не затвердження проекту не зазначалося. Окрім того було пояснено, що оскільки 18.02.2016 року законом було внесено зміни до Земельного Кодексу, зокрема у ст. 134, якими виключено можливість отримання земельної ділянки для ведення фермерського господарства без участі у земельних торгах. У наданні копії Наказу про визначення переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах від 27.01.2016 року №71 відмовлено.
Повторно 01.04.2016 Позивач подав на затвердження Відповідачеві Проект, однак отримав аналогічну попередній відповідь.
Встановивши обставини справи, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне перейти до визначення правового регулювання спірних правовідносин та оцінки наявних доказів.
Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та йому підпорядковане.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03.02.2015 № 14 «Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру» затверджено Положення про Головне управління Держгеокадастру в області (далі - Положення).
Відповідно до Положення Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, наказами Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, його першого заступника та заступників, наказами Держгеокадастру, дорученнями Голови Держгеокадастру та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, цим Положенням.
Відповідно до п. 3 Положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Згідно п.п. 12 п. 4 Положення розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
Повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені ст. 122 Земельного кодексу України.
Законом України від 06.09.2012 року № 5245-VІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» було внесено зміни до Земельного кодексу України.
Так, ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України було викладено в редакції: «Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб».
Відповідно до пп. 12 п. 4 Положення Головне управління розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Черкаської області.
Виходячи з системного аналізу вищевикладених положень діючого законодавства, повноваження по передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах Черкаської області покладені на Головне управління Держгеокадастру в Черкаській області.
Відповідно до ч. 1 ст. 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою України, Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та обєднання). Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Верховною Радою України, Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Згідно з ч. 2 ст.123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховною Радою України, Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проаналізувавши положення ч. 2 ст. 124, ч. 2 ст. 134, ч. 2 ст. 135 Земельного кодексу України, колегія суддів зазначає, що при наданні (передачі) в оренду громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства права оренди на такі земельні ділянки не підлягають продажу на земельних торгах.
Вказаний висновок підтверджується ч 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України» щодо проведення земельних торгів від 18 лютого 2016 року № 1012-VIII - фізичні та юридичні особи, які до дня набрання чинності цим Законом одержали в установленому порядку дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі у власність або користування земельних ділянок державної та комунальної власності, мають право на отримання таких земельних ділянок без проведення земельних торгів у випадках, визначених положеннями частини другої статті 134 Земельного кодексу України, що виключаються цим Законом.
Відповідно до ч.2 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Частиною 2 ст.134 ЗК України ( у редакції чинній на момент надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки) встановлено, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема, передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.
Відповідно до частини 2 ст 135 ЗК України продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах, крім випадків, встановлених частинами другою і третьою статті 134 цього Кодексу.
Отже, виходячи з наведених норм ст.ст.124, 134 , 135, ЗК України та огляду на положення ст.ст. 22, 31, 93 ЗК України - землі сільськогосподарського призначення можуть надаватися громадянам для ведення фермерського господарства та використовуватися цим господарством, зокрема, на умовах оренди. При цьому в даному випадку при передачі ОСОБА_2 земельної ділянки розміром 39,7173 га з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту для ведення фермерського господарства земельні торги не повинні проводитися, а передача вказаної земельної дялянки здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
Відповідач в підтвердження законності своїх дій посилається на Методичні рекомендації щодо підготовки територіальними органами Держземагенства до продажу на земельних торгах прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності за рахунок коштів виконавців земельних торгів затверджено наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 22.10.2014 року № 343 (далі Методичні рекомендації),
Проте, Відповідачем при винесені оскаржуваного рішення було порушено і п. 2.1. Методичних рекомендації в якому зазначено, що «Структурним підрозділам головних управлінь Держземагентства в областях, місті Києві, управлінням (відділам) Держземагентства у районах (містах), міжрайонним, міжміським, міськрайонним управлінням (відділам) Держземагентства за результатами аналізу матеріалів інвентаризації, іншої землевпорядної документації, звернень фізичних і юридичних осіб про надання (передачу) земельних ділянок для ведення фермерського господарства та ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва рекомендується здійснити добір земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги, включаючи несформовані земельні ділянки, що можуть бути об'єктами землеустрою під час підготовки відповідних лотів до продажу (крім тих, на яких розташовано нерухоме майно, або тих, які на законних підставах знаходяться у користуванні заявників, або тих, щодо яких надано дозвіл на розроблення відповідної документації із землеустрою, або станом на 15 жовтня 2014 року у відповідному головному управлінні вже зареєстровано клопотання про надання такого дозволу)».
Отже, дії Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо видачі наказу, щодо включення до переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах земельної ділянки площею 39,7173 га з кадастровим номером НОМЕР_1 в адмінмежах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту є такими що суперечать чинному законодавству прийняті з порушенням вимог земельного законодавства та всупереч законодавчо встановленій процедурі набуття права оренди на земельні ділянки з метою ведення фермерського господарства.
Відповідно до п. 10.2. Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 року №7 із змісту статті 162 КАС України випливає, що в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.
Скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.
Таким чином, Наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 27.01.2016 року № 71 щодо включення до переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах земельної ділянки площею 39,7173 га ріллі з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту підлягає скасуванню.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 39,7173 га ріллі кадастровий номер НОМЕР_1 Позивачеві в оренду для ведення фермерського господарства, за рахунок земель державної власності, розташованої в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Водночас, колегія суддів звертає увагу, що перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.
Отже, під дискреційним повноваженням колегія розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Колегія суддів зауважує, що суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи нових правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.
В постанові Пленуму Верховного Суду України від 24.10.2008 року за № 13 викладено позицію щодо неможливості суду підміняти собою органи владних повноважень, згідно якої суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
Крім того, відповідно до ч.2 ст.8 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Згідно із рішеннями Європейського суду з прав людини по справах: «Класс та інші проти Німеччини» від 6 вересня 1978 року, «Фадєєва проти Росії» (Заява № 55723/00), Страсбург, від 9 червня 2005 року, « Кумпене і Мазере проти Румунії» (Заява N 33348/96), Страсбург, від 17 грудня 2004 року - завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави, тобто суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.
Отже, в даному випадку судова колегія погоджується із висновком суду першої інстанції про часткове задоволення адміністративного позову шляхом зобов'язання шляхом зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути питання затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 39,7173 га ріллі кадастровий номер НОМЕР_1 ОСОБА_2 в оренду для ведення фермерського господарства, за рахунок земель державної власності, розташованої в адміністративних межах Богданівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту.
Водночас, суд апеляційної інстанції зазначає, що при повторному розгляді заяви Відповідач повинен врахувати висновки викладені в даному рішенні суду.
Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи викладені в апеляційній скарзі не знайшли свого підтвердження, оскаржувана постанова прийнята відповідно до норм матеріального та процесуального права, враховано всі обставини справи, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції немає.
Відповідно до ст. 200 КАС України - суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 207, 254, 265 КАС України, колегія суддів. -
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року - залишити без задоволення.
Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення Ухвали в повному обсязі.
Головуючий суддя В.О. Аліменко
Судді Н.В. Безименна
А.Ю. Кучма
Головуючий суддя Аліменко В.О.
Судді: Безименна Н.В.
Кучма А.Ю.