Справа № 819/696/16
23 вересня 2016 р.м.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Чепенюк О.В.,
при секретарі судового засідання Кухар О.В.,
за участю позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Небельського Р.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Тернополі адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до голови Тернопільської обласної державної адміністрації Барни Степана Степановича про зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до голови Тернопільської обласної державної адміністрації Барни Степана Степановича, у якому просив:
- притягнути до адміністративної відповідальності голову Тернопільської обласної державної адміністрації Барну Степана Степановича відповідно до статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення;
- зобов'язати Барну Степана Степановича усунути конфлікт інтересів, який полягає в суміщенні посади голови Тернопільської обласної державної адміністрації з діяльністю депутата обласної ради згідно зі статтею 10 Закону України «Про державну службу».
Ухвалою судді Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до голови Тернопільської обласної державної адміністрації Барни Степана Степановича в частині позовних вимог про притягнення до адміністративної відповідальності голови Тернопільської обласної державної адміністрації Барни Степана Степановича.
Ухвалою судді Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 відкрито провадження за позовною заявою ОСОБА_1 до голови Тернопільської обласної державної адміністрації Барни Степана Степановича в частині зобов'язання відповідача усунути конфлікт інтересів, який полягає в суміщенні посади голови Тернопільської обласної державної адміністрації з діяльністю депутата обласної ради згідно зі статтею 10 Закону України «Про державну службу», справа призначена до судового розгляду.
Позовні вимоги обґрунтовані наступними обставинами.
З 01 травня 2016 року набрав чинності Закон Україну «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, дія якого поширюється на державних службовців місцевих державних адміністрацій. Стаття 10 Закону визначає, що державний службовець не має суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А». Також державний службовець не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що у будь-який спосіб можуть засвідчити його особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності і національної безпеки, для здоров'я та прав і свобод інших людей.
На думку позивача, відповідач Барна С.С., обіймаючи посаду голови Тернопільської обласної державної адміністрації та одночасно перебуваючи в статусі депутата Тернопільської обласної ради, допускає порушення чинного законодавства, які має усунути шляхом або написання заяви про складання депутатських повноважень, або подання заяви про звільнення з посади голови обласної державної адміністрації.
В обґрунтування позовних вимог позивач наводить положення статті 7 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», статей 4, 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Також позивач зазначає, що Барна С.С. на момент вступу в дію Закону України «Про державну службу» вже виконував повноваження голови обласної державної адміністрації та був обраний депутатом Тернопільської обласної ради, тому, зважаючи на незворотність дії законів в часі, питання дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради має вирішуватись саме за заявою Барни С.С. на підставі пункту 2 частини другої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Через це в даному випадку повноваження депутата не вважаються достроково припиненими на підставі пункту 4 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», яка передбачає, що повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень.
В поданих до суду письмових запереченнях проти адміністративного позову від 24 червня 2016 року № 07-1378 представник відповідача позовні вимоги не визнав з таких підстав (а. с. 16-17).
02 квітня 2015 року Указом Президента України № 193/2015 Барна С.С. призначений на посаду голови обласної державної адміністрації. Згодом на чергових місцевих виборах, що відбулися 25 жовтня 2015 року, Барна С.С. був обраний депутатом Тернопільської обласної ради.
Факт призначення відповідача головою Тернопільської обласної державної адміністрації, як і подія набуття Барною С.С. повноважень депутата Тернопільської обласної ради, відбулися до моменту набрання чинності Законом України «Про державну службу» 01 травня 2016 року, а тому в силу принципу незворотності дії законів в часі, що закріплений у статті 58 Конституції України, а також статті 22 Конституції України, яка зазначає, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, положення статті 10 Закону України «Про державну службу» не можуть застосовуватися до відповідача до моменту припинення повноважень ним як депутатом обласної ради.
Представник відповідача звернув увагу на конструкцію правової норми - статті 10 Закону України «Про державну службу», диспозиція якої не покладає обов'язок на особу у разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності проходження державної служби з статусом депутата місцевої ради, припиняти державну службу або складати повноваження депутата місцевої ради, а містить таке формулювання, яке застосовується до випадків, коли є необхідність застерегти, попередити поведінку учасника суспільних відносин, та не застосовується до випадків, коли останній вже набуває певний статус чи повноваження.
Також представник відповідача зазначив про відсутність будь-якого конфлікту інтересів у даному випадку, виходячи з визначення термінів, наведених у Законі України «Про запобігання корупції».
Заперечив представник відповідача і наявність в даному випадку публічно-правового конфлікту. З тексту позовної заяви не вбачається існування прав, свобод та інтересів позивача, які б зазнали певного впливу внаслідок описаних у позові дій голови Тернопільської обласної державної адміністрації, що виключає наявність публічно-правового спору між позивачем та відповідачем, що в свою чергу є обов'язковою умовою надання правового захисту судом.
У судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав з підстав, наведених у адміністративному позові, просить позов задовольнити. Суду повідомив, що є громадським діячем, не являється депутатом обласної ради, щодо позивача будь-які рішення Тернопільською обласною радою та головою Тернопільської обласної державної адміністрації Барною С.С. не приймалися.
ОСОБА_1 вважає, що суміщення посад відповідачем стосується як державного, так і приватного інтересу, зокрема, на думку позивача, порушуються його виборчі права.
У судовому засіданні представник відповідача адміністративний позов не визнав з підстав, викладених у письмових запереченнях проти позову від 24 червня 2016 року, поясненнях від 14 липня 2016 року та додатково пояснив, що у даному випадку відсутнє порушення відповідачем прав, свобод або інтересів позивача, таке порушення має бути реальним та стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. ОСОБА_1 не потерпів шкоди від дій чи бездіяльності відповідача.
Представник відповідача у судовому засіданні просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши письмові докази, суд приходить до висновку, що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю з наступних мотивів та підстав.
Судом встановлено, що 02 квітня 2015 року Указом Президента України № 193/2015 Барна Степан Степанович призначений на посаду голови Тернопільської обласної державної адміністрації (а. с. 46), з 02 квітня 2015 року приступив до виконання повноважень голови Тернопільської обласної державної адміністрації (а. с. 47).
Відповідно до протоколу Тернопільської обласної виборчої комісії з чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року «Про результати виборів депутатів Тернопільської обласної ради у багатомандатному виробному окрузі» від 02 листопада 2015 року Барну Степана Степановича обрано депутатом Тернопільської обласної ради (а. с. 26-39).
З 01 травня 2016 року набрав чинності Закон України «Про державну службу», яким запроваджено принцип політичної неупередженості. У зв'язку з такою вимогою Закону та неподанням відповідачем Барною Степаном Степановичем заяви про складання депутатських повноважень чи заяви про звільнення з посади голови Тернопільської обласної державної адміністрації, позивач ОСОБА_1 ініціював звернення до суду з даним адміністративним позовом.
До спірних правовідносин суд застосовує наступні правові акти.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначає Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93-IV з змінами і доповненнями, який також встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано (частина перша-друга статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).
Стаття 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначає підстави дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради. Так, відповідно до пункту 4 частини першої даної статті повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень.
Частина друга статті 5 цього ж Закону визначає підстави, за наявності яких повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково також за рішенням відповідної ради, зокрема, у зв'язку з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень (пункт 2 частини другої статті 5 Закону).
Судом встановлено, що перша сесія Тернопільської обласної ради, на якій оголошені головою Тернопільської обласної виборчої комісії підсумки виборів депутатів Тернопільської обласної ради відбулася 08 грудня 2015 року (а. с. 43). Відтак, повноваження Барни Степана Степановича як депутата місцевої ради починалися з дня відкриття першої сесії, тобто з 08 грудня 2015 року. На момент розгляду справи у суді такі депутатські повноваження відповідача не припинені.
Одночасно з 02 квітня 2015 року Барна Степан Степанович виконує повноваження голови Тернопільської обласної державної адміністрації, 02 квітня 2015 року прийняв присягу державного службовця (а. с. 45). Відтак, на відповідача поширюється дія правових норм, що регламентують порядок проходження державної служби.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначав Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV з змінами і доповненнями, а принципи, правові та організаційні засади державної служби, порядок її проходження регулював Закон України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року № 4050-VI, з змінами і доповненнями.
З 01 травня 2016 року набрав чинності новий Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням та визначає правовий статус державного службовця. Дія цього Закону поширюється на державних службовців місцевих державних адміністрацій (стаття 3 Закону). Голови державних адміністрацій відносяться до категорії «А» (вищий корпус державної служби) (стаття 6 Закону).
Відповідно до статті 4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється з дотриманням, зокрема, принципу політичної неупередженості - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов'язків.
Поняття політичної неупередженості та відповідні вимоги до державного службовця щодо дотримання такого принципу наведені в статті 10 Закону України «Про державну службу». Так, державний службовець повинен неупереджено виконувати законні накази (розпорядження), доручення керівників незалежно від їх партійної належності та своїх політичних переконань.
Державний службовець не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що у будь-який спосіб можуть засвідчити його особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності і національної безпеки, для здоров'я та прав і свобод інших людей.
Державний службовець не має права:
1) бути членом політичної партії, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А». На час державної служби на посаді категорії «А» особа зупиняє своє членство в політичній партії;
2) обіймати посади в керівних органах політичної партії;
3) суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А»;
4) залучати, використовуючи своє службове становище, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери, інших осіб до участі у передвиборній агітації, акціях та заходах, що організовуються політичними партіями;
5) у будь-який інший спосіб використовувати своє службове становище в політичних цілях.
Обов'язки державного службовця наведені в статті 62 Закону України «Про державну службу». Державний службовець зобов'язаний виконувати обов'язки, визначені статтею 8 цього Закону, а також: 1) не допускати вчинків, несумісних із статусом державного службовця; 2) виявляти високий рівень культури, професіоналізм, витримку і тактовність, повагу до громадян, керівництва та інших державних службовців; 3) дбайливо ставитися до державного майна та інших публічних ресурсів.
Державний службовець особисто виконує покладені на нього посадові обов'язки. За невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, наведені у статті 65 Закону України «Про державну службу». Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно до пункту 8 частини другої цієї ж статті дисциплінарним проступком є невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця.
Наведені положення Закону України «Про державну службу» визначають наслідки порушення державним службовцем вимог Закону в частині порушення умов щодо політичної неупередженості у вигляді притягнення особи до дисциплінарної відповідальності. Процедура та порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності регламентовані цим же Законом. При цьому, ініціювання питання про притягнення державного службовця категорії «А» до дисциплінарної відповідальності відповідно до пункту 1 частини другої статті 68 Закону є прерогативою суб'єкта призначення, яким у відношенні до голів місцевих державних адміністрацій є Президент України.
Так, відповідно до частини четвертої статті 66 Закону України «Про державну службу» у разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку у вигляді невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця суб'єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
Наявність спеціальної процедури дисциплінарного провадження та прерогативи суб'єкта призначення виключають можливість втручання у ці відносини третіх осіб. Суд не може підміняти собою орган, уповноважений на притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, та зобов'язувати його прийняти рішення певного змісту, яке приймається ним на основі адміністративного розсуду.
Окрім того, суд розглядає адміністративну справу в межах заявлених позовних вимог.
В адміністративному позові ОСОБА_1 пред'явив позовну вимогу про зобов'язання Барну С.С. усунути конфлікт інтересів, який полягає в суміщенні посади голови Тернопільської обласної державної адміністрації з діяльністю депутата обласної ради згідно зі статтею 10 Закону України «Про державну службу».
В межах розгляду справи судом вживались заходи щодо визначення прав та інтересів, які позивач вважає такими, що порушенні відповідачем. Судом встановлено, що ОСОБА_1 не є депутатом обласної ради. Будь-які рішення щодо ОСОБА_1 з 01 травня 2016 року не приймались ні обласною радою, ні Тернопільською обласною державною адміністрацією.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) установлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому захист прав, свобод та інтересів є похідним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Таким чином, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було реальним.
Наявність реального та безпосереднього порушення прав позивача як необхідної умови судового захисту висловлена Верховним Судом України у постановах від 22 березня 2016 року № п/800/484/15|21-557а16, 01 грудня 2015 року № 800/134/15|21-2247а15, 01 грудня 2015 року № 800/135/15|21-3222а15.
У даній справі ОСОБА_1 не навів доказів, а суд не встановив фактів порушення головою Тернопільської обласної державної адміністрації Барною С.С. прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин. Позивач вважає, що в даному випадку порушуються як державні, так і його приватні інтереси, але у чому саме це полягає позивач не повідомив, обмежившись лише загальними поняттями. Так, наприклад, ОСОБА_1 вказував про порушення його виборчих прав, проте суть такого порушення не конкретизував. Такі пояснення позивача, не є доказом про порушення прав, свобод та інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень.
Таким чином, позовні вимоги про зобов'язання Барни С.С. усунути конфлікт інтересів, який полягає в суміщенні посади голови Тернопільської обласної державної адміністрації з діяльністю депутата обласної ради згідно зі статтею 10 Закону України «Про державну службу» задоволенню не підлягають.
Керуючись статтями 2, 11, 71, 86, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до голови Тернопільської обласної державної адміністрації Барни Степана Степановича про зобов'язання вчинити дії відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (оголошення вступної та резолютивної частини постанови), а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Повний текст постанови складений 28 вересня 2016 року.
Головуючий суддя Чепенюк О.В.
копія вірна
Суддя Чепенюк О.В.