29 серпня 2016 р. Справа № 876/5005/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого Шинкар Т.І.,
суддів Глушка І.В.,
ОСОБА_1,
секретаря судового засідання Малетич М.М..,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м.Львова від 14 червня 2016 року у справі №461/3261/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Мінпродукт Галичини» до Львівської міської ради про скасування ухвали,-
12.05.2016р. Товариство з обмеженою відповідальністю «Мінпродукт Галичини» (далі - Товариство) звернулось в суд з позовом до Львівської міської ради (далі-Рада), просило визнати незаконною та нечинною ухвалу Львівської міської ради від 21.04.2016р. №496 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 05.03.2009р. №2452 «Про затвердження Порядку отримання дозволів на встановлення відкритих літніх майданчиків у м.Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності».
Постановою Галицького районного суду м.Львова від 14.06.2016р. позов Товариство з обмеженою відповідальністю «Мінпродукт Галичини» задоволено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Львівська міська рада подала апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Галицького районного суду м.Львова від 14.06.2016р. та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що Порядок отримання дозволів на розміщення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності, затверджений ухвалою Львівської міської ради №2452 від 05.03.2009р. відповідно до його п.1.1. регламентує набуття дозволів на розміщення літніх майданчиків у м. Львові біля стаціонарних закладів ресторанного господарства. Порядком отримання дозволів на розміщення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності визначено мету адміністративної послуги - надання паспорта відкритого літнього майданчика для провадження підприємницької діяльності та призначення адміністративної послуги - реалізація юридичними особами та фізичними особами - підприємцями права встановлення відкритого літнього майданчика для провадження підприємницької діяльності. Вказує, що Порядок отримання дозволів на розміщення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності, затверджений ухвалою Львівської міської ради №2452 від 05.03.2009р., який є чинним та ніким, не оскаржувався, та в який оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради лише вносились зміни, не приймався Радою у відповідності до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки дія даного Закону на адміністративні послуги не поширюється. Таким чином, зміни до вищевказаного Порядку не могли прийматись у відповідності до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримала, представники позивача щодо апеляційної скарги заперечили, просили залишити в силі рішення суду першої інстанції
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні в справі матеріали, доводи апеляційної скарги та пояснення сторін в їх сукупності, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін з огляду на наступне.
З матеріалів справи встановлено, що 21.04.2016р., керуючись Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», Львівською міською радою прийнято ухвалу №496 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 05.03.2009 року №2452 «Про затвердження Порядку отримання паспортів відкритих літніх майданчиків у м.Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності», якою змінено підстави та порядок здійснення демонтажу літніх майданчиків у м.Львові всіма суб'єктами господарювання (а.с.7).
Вважаючи, що вказана ухвала прийнята не у відповідності та з порушенням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарства» та порушує права Товариства, останнє звернулось із позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003р. №1160-IV (далі - Закон №1160-IV)
Відповідно до положень ст.1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.
Таким чином, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватися як нормативно-правовий акт, так і інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам. Для визнання акта регуляторним необхідно, щоб такий акт або окремі його положення були спрямовані на правове регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Згідно з ч.1 ст.3 Закону №1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не заборонені законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких певним чином встановлюються правила поведінки для суб'єктів господарювання. Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб'єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб'єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов'язків, передбачених актами законодавства.
Враховуючи вказані законодавчі положення та аналізуючи зміст ухвал Львівської міської ради від 05.03.2009р. №2452 «Про затвердження Порядку отримання дозволів на встановлення відкритих літніх майданчиків у м.Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності» та від 21.04.2016р. №496 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 05.03.2009 № 2452 «Про затвердження Порядку отримання дозволів на встановлення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності», суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що такі спрямовані на регулювання адміністративних відносин між органом місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання щодо встановлення літніх майданчиків.
При цьому, з врахуванням поширення сфери дії положень Закону №1160-IV на адміністративні відносини, покликання апелянта на прийняття вказаних ухвал відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги», а не Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є безпідставним, оскільки не виключає їх регуляторний вплив, зокрема, в частині підстав та порядку здійснення демонтажу літніх майданчиків у м.Львові.
Слід зауважити, що здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування регламентовано статтями 31-38 Розділу VI Закону.
Особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначені статтею 36 Закону №1160-IV, відповідно до якої регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Відповідно до статті 5 Закону №1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; та викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта.
Вимоги щодо складання аналізу регуляторного впливу та його структури, відстеження результативності регуляторних актів встановлені статтями 8 та 10 Закону №1160-IV, а методики до їх здійснення затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта».
Відповідно до ч.5 ст.12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Всупереч вказаним законодавчим вимогам, оскаржувана Ухвала Львівської міської ради від 21.04.2016р. №496 прийнята без здійснення аналізу регуляторного впливу, відстежень результативності такої ухвали та оприлюднення її проекту.
Окрім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати, що п.6.3 оскаржуваної Ухвали від 21.04.2016р. №496 містить відсильну норму права, а саме: «У разі невиконання суб'єктом підприємницької діяльності вимоги щодо демонтажу літнього майданчика у добровільному порядку рішення про його примусовий демонтаж приймає комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» за попереднім погодженням з постійною комісією архітектури, містобудування та охорони історичного середовища відповідно до Правил благоустрою м.Львова, затверджених ухвалою міської ради від 21.04.2011 № 376.
Так, відповідно до п.1.1 Правил благоустрою м.Львова затверджені Ухвалою Львівської міської ради № 376 від 21.04.2011р. (надалі - Правила) це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок благоустрою та утримання об'єктів благоустрою м.Львова, визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста, які спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
Правила є обов'язковими для виконання на території м.Львова всіма органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, органами самоорганізації населення, посадовими особами міської ради, об'єднаннями громадян, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства (п.1.2 Правил).
Положеннями підпункту 12.2.6 п.12.2 та підпунктами 13.3-13.5 п.13 Правил встановлено порядок демонтажу самочинно збудованих МАФів без попереднього судового розгляду та самочинно встановлених рекламних засобів, вивісок у порядку, встановленому виконавчим комітетом Львівської міської ради .
Відповідно до пп.19.3.4.3 пп.19.3.4 п.19.3 Правил уповноважені працівники комунального підприємства «Адміністративно-технічне управління» у частині нагляду за станом зовнішньої реклами проводять демонтаж самовільно встановлених рекламних конструкцій за наказами відповідного виконавчого органу міської ради (робочого органу з врегулювання розміщення зовнішньої реклами).
Згідно з пп.19.3.3.1 пп.19.3.3 п.19.3 Правил уповноважені працівники комунального підприємства «Адміністративно-технічне управління» у частині нагляду за станом благоустрою малих архітектурних форм комерційного призначення, відкритих літніх майданчиків відслідковують відповідність місць розміщення МАФ Перспективній схемі, відповідність МАФ та відкритих літніх майданчиків погодженим проектам (паспортам), наявність дозволів на встановлення МАФ та відкритих літніх майданчиків.
Слід зауважити, що Правила не врегульовують порядок демонтажу літніх майданчиків, а лише підпунктом 20.1.24 п.20.1 Правил встановлено, що відповідно до п.44 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» накладаються стягнення, передбачені ст.ст.82, 152 КУпАП за порушення вимог цих Правил, а саме за самочинне встановлення, в тому числі, літніх майданчиків.
Таким чином, вимоги п.6.3 Ухвали №496 від 21.04.2016р. щодо порядку здійснення демонтажу літніх майданчиків не узгоджуються з Правилам благоустрою м.Львова, на які міститься посилання в оскаржуваній Ухвалі, та які є обов'язковими для виконання у м.Львові.
Відповідно до ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Так у п.49 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Іммобільяре Саффі» проти Італії» (Case of Immobiliare Saffi v. Italy) (Заява № 22774/93) від 28.07.1999р. Суд знову наголошує на тому, що втручання, особливо коли воно має розглядатися в контексті частини другої статті 1 Протоколу № 1, має забезпечити «справедливу рівновагу» між вимогами загальних інтересів і вимогами захисту основних прав людини. Важливість забезпечення цієї рівноваги відбивається в структурі статті 1 загалом, а отже, й у частині другій. Має бути розумне співвідношення між засобами, що використовуються, і поставленою метою. З'ясовуючи, чи дотримано цієї вимоги, Суд визнає, що держава має право користуватися широкими рамками свободи розсуду як у виборі засобів примусового виконання наказів, так і в з'ясуванні виправданості наслідків такого виконання наказів у світлі загальних інтересів - виконання, що спрямоване на досягнення мети, поставленої даним законом.
У Рішенні «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04) від 20 жовтня 2011 року суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).
Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).
Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції з врахуванням практики Європейського Суду з прав людини, вважає вірним висновок суду першої інстанції що оскаржувана Ухвала Львівської міської ради №496 від 21.04.2016р. «Про внесення змін до ухвали міської ради від 05.03.2009 року №2452 «Про затвердження Порядку отримання паспортів відкритих літніх майданчиків у м.Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності» прийнята з порушенням норм чинного законодавства та принципів, передбачених ст.2 КАС України.
Згідно з ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч.1 ст.86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Відповідно до ст.159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Галицького районного суду м.Львова від 14 червня 2016 року у справі №461/3261/16-а - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя Т.І. Шинкар
Судді І.В. Глушко
ОСОБА_1
Повний текст Ухвали складено 01.09.2016р.