26 липня 2016 рокусправа № 208/2533/16-а (2-а/208/103/16)
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Баранник Н.П.
суддів: Суховарова А.В. Головко О.В.
за участю секретаря судового засідання: Спірічева Я.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційну скаргу Дніпродзержинського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича на постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року у справі № 208/2533/16-а (2-а/208/103/16) за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_2 до Дніпродзержинського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича про визнання протиправною бездіяльності,
Народний депутат України ОСОБА_2 (далі позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Дніпродзержинського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича (далі відповідач), що полягає у ненаданні відповіді на депутатське звернення №122-дз від 16.02.2016року та ненаданні витребуваної у зверненні інформації.
Постановою Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року адміністративний позов задоволено.
Не погодившись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Апеляційна скарга обґрунтована незгодою з висновками суду першої інстанції щодо встановлених обставин справи, а саме про допущення протиправної бездіяльності з боку міського голови. Такі висновки, за позицією заявника апеляційної скарги, судом зроблено без урахування положень Закону України «Про місцеве самоврядування» та Закону України «Про статус народного депутата України», без належного аналізу тексту звернення депутата, на яке надавалася відповідь.
Представник відповідача у судовому засіданні підтримала доводи апеляційної скарги, та додаткові доводи, викладені у письмових поясненнях до апеляційної скарги, наполягала на задоволенні вимог скарги та скасуванні оскарженого рішення суду першої інстанції.
Представником позивача подавалися письмові заперечення на скаргу відповідача, в яких викладена згода з висновками суду першої інстанції у даній справі стосовно спору, що виник між сторонами.
В судовому засіданні представник позивача прохала залишити скаргу відповідача без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду, в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Встановлені обставини справи свідчать про те, що 16 лютого 2016р. народний депутат України ОСОБА_2 направив депутатське звернення, адресоване Дніпродзержинському міському голові Білоусову А.Л. (а.с.6). Депутатське звернення стосувалось надання інформації (переліку) юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та фізичних осіб, які використовують земельні ділянки без укладання договору оренди з міською радою та не сплачують орендну плату за землю. Інформація запитувалась розгорнуто, по кожній особі із зазначенням, які саме дії вживаються місцевою владою для звільнення незаконно зайнятих земельних ділянок, відшкодування причинених громаді збитків, притягнення винних осіб до відповідальності та стягнення заборгованості за користування землею.
25 лютого 2016р. за вих. №1вих-09/27 позивачу була надана письмова відповідь на депутатське звернення за підписом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради Масленкова О.В. (а.с. 30). Відповідь відправлено поштою того ж дня, 25.02.2016 року (а.с. 16). У відповіді йшлося про те, що посадовими особами департаменту комунальної власності та земельних відносин міської ради проводяться обстеження земельних ділянок, в ході яких встановлюються факти використання юридичними та фізичними особами земельних ділянок за відсутності належним чином оформлених правовстановлюючих документів на землекористування. Матеріали обстежень по виявленим порушенням земельного законодавства направляються для опрацювання до структурних підрозділів департаменту в частині розгляду питань з підготовки проектів рішень на розірвання договорів, вилучення земельних ділянок, подачі позовів до суду в частині звільнення земельних ділянок, примусового укладання договорів, тощо. А також, у зв'язку з відсутністю повноважень в частині застосування до землекористувачів порушників земельного законодавства заходів адміністративного впливу, інформація та матеріали обстежень по мірі виявлення порушень направляються до контролюючих, правоохоронних органів та прокуратури для вжиття заходів реагування по захисту інтересів територіальної громади. Після отримання інформації від відділу Держгеокадастру у м. Дніпродзержинську та державної податкової інспекції здійснюється розрахунок недоотримання орендної плати за користування земельними ділянками, який затверджується виконавчим комітетом міської ради та направляється відповідний позов до суду.
За результатами опрацювання депутатського звернення позивачу була надіслана разом з відповіддю інформація стосовно використання земельних ділянок, не оформлених відповідно до вимог чинного законодавства, (в розрізі фізичних та юридичних осіб- суб'єктів господарювання).
Позивач звернувся до суду з позовом, оскільки вважає, що відповідачем у даному випадку допущена протиправна бездіяльність, оскільки звернення було адресоване саме міському голові, і у відповідності до вимог ч.4 ст.16 Закону України «Про статус народного депутата України» саме ним, як керівником органу місцевого самоврядування, повинно було розглядатися звернення депутата та надаватися відповідь безпосередньо за підписом міського голови. Крім того, стверджує, що відповідь надана не у повному обсязі та не у строки, передбачені законодавством.
Вирішуючи спір між сторонами, суд першої інстанції погодився з доводами позивача та дійшов висновку, що у даному випадку мала місце протиправна бездіяльність відповідача.
З такими висновками суду першої інстанції суд апеляційної інстанції не погоджується з наступних підстав.
Відповідно до частин 1 і 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
При цьому, під бездіяльністю розуміється пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, а під порушенням прав, свобод та інтересів - наявність негативних протиправних наслідків для позивача як наслідок такої бездіяльності.
Таким чином, для вирішення вказаного спору, з огляду на зміст та обсяг заявлених вимог, є визначальним встановлення обставин, які свідчать чи було допущено відповідачем невиправдано пасивну поведінку відносно позивача при розгляді депутатського звернення та надання відповіді на таке звернення, та чи настали на момент розгляду справи для позивача негативні наслідки у зв'язку з допущенням бездіяльності.
Отже, не надаючи оцінку безпосередньо відповіді на депутатське звернення, колегія суддів, вирішуючи спір, виходить з законодавчо визначеного порядку направлення депутатського звернення, його розгляду особами, яким адресоване таке звернення, та строків, які передбачено законом для надання відповіді на звернення народного депутата України.
Так, частиною 1 ст.16 Закону України «Про статус народного депутата України» передбачено право народного депутата України на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об'єднань громадян з питань, пов'язаних з депутатською діяльністю, та право брати участь у розгляді порушених ним питань.
Депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення або викласти свою позицію з питань, віднесених до їхньої компетенції.
Відповідно до ч.2 ст.16 Закону України «Про статус народного депутата України», орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов'язані протягом 10 днів з моменту його одержання, розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк, його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.
Відповідно до ч. 4 ст. 16 Закону України «Про статус народного депутата України», вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян, крім випадків установлених цим Законом.
Встановлені апеляційним судом обставини справи свідчать про те, що депутатське звернення було розглянуто протягом 10 днів з моменту його одержання, та надана письмова відповідь тим органом, до якого направлялося депутатське звернення. Відповідачем надано докази на підтвердження повноважень особи, яка підписала письмову відповідь на депутатське звернення.
Так, розпорядженням міського голови №295-р від 14.12.2015року було затверджено розподіл обов'язків між керівництвом Дніпродзержинської міської ради та її виконавчого комітету та підпорядкованість виконавчих органів міської ради, перелік підприємств, та установ міста, з керівниками яких взаємодіють керівництво Дніпродзержинської міської ради та її виконавчого комітету (а.с.17). За цим розпорядженням, заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради Масленков О.В., зокрема, підписує службові документи, підготовлені підпорядкованим виконавчим органом, забезпечує організацію своєчасного та якісного виконання розпорядчих документів та службових документів усіх рівнів за напрямом діяльності, що, зокрема, відповідно до чинного законодавства або резолюцією визначено контрольними (а.с. 27).
Відповідно до розпорядження міського голови №10-р від 21.01.2014року, яке було чинним на час виникнення спірних відносин (докази зворотнього суду не надано), документи, що надсилаються до органів державної влади, підписуються міським головою або за його дорученням - заступником згідно з розподілом обов'язків (а.с.29).
На копії депутатського звернення, що було зареєстроване у міській раді, стоїть резолюція міського голови Білоусова А.Л. з дорученням Масленкову О.В. підготувати відповідь згідно чинного законодавства (а.с. 15).
Тобто, відповідач, отримавши депутатське звернення, вчинив дії - а саме доручив уповноваженій особі згідно затвердженого розподілу посадових обов'язків підготувати відповідь, що не суперечить вимогам чинного законодавства. Встановлені обставини справи свідчать про відсутність протиправної бездіяльності (пасивної поведінки) відповідача, оскільки останнім вжито дії, спрямовані на організацію розгляду депутатського звернення компетентною з визначених у запиті питань особою, та надання відповіді у строки, передбачені ст.16 Закону України «Про статус народного депутата України».
Стверджуючи про бездіяльність відповідача, позивач не спростував доказів, що надавалися відповідачем на підтвердження факту належного розгляду звернення та надання письмової відповіді у передбачені законом строки. Навпаки, твердження позивача стосовно того, що саме міський голова мав підписувати та готувати відповідь на його депутатське звернення, свідчить про ознайомлення позивача з наданою відповіддю, яку підписав заступник міського голови.
Колегія суддів звертає увагу, що ні сам позивач не зазначив у позовній заяві, ні суд першої інстанції не встановив, які негативні наслідки настали для позивача у зв'язку з тим, що відповідь, надана на депутатське звернення, підписана не міським головою, а його заступником, чи у зв'язку з наданням інформації не у повному обсязі, як стверджує позивач.
Щодо протиправної бездіяльності, що полягає у ненаданні затребуваної депутатом інформації, слід зазначити наступне.
Так, депутатське звернення містить вимогу надати розгорнуту інформацію по кожній особі із зазначенням, які саме дії вживаються місцевою владою для звільнення незаконно зайнятих земельних ділянок, відшкодування причинених громаді збитків, притягнення винних осіб до відповідальності та стягнення заборгованості за користування землею.
Як вже зазначалося вище, відповідно до положень ст.16 ЗУ «Про статус народного депутата України», депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.
В статті 15 Закону України «Про статус народного депутата України» визначено поняття депутатського запиту. Так депутатський запит це вимога народного депутата до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.
Тобто, на відміну від запиту звернення - це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата України зазначеним вище адресатам здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.
За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом України.
Разом з тим, зі змісту депутатського звернення від 16.02.2016 року № 122-дз вбачається, що останнє не є пропозицією надати офіційне роз'яснення чи викласти позицію, а є вимогою надати розгорнуту інформацію, пов'язану із діяльністю органу місцевого самоврядування в сфері земельних відносин із землекористувачами. Тобто, за своєю суттю є депутатським запитом.
Однак, статтею 16 Закону України «Про статус народного депутата України» визначено певний порядок звернення депутата із запитом. Так, народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.
Верховна Рада України приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п'ятою від її конституційного складу.
Конституційний Суд України в Рішенні від 10 травня 2000 року №8-рп/2000 (справа про статус народного депутата України) зазначив, що народний депутат України може реалізувати своє право на запит (контрольні повноваження) до відповідного органу або посадової особи лише на сесії Верховної Ради України, тобто на її пленарних засіданнях (частина друга статті 84 Конституції України), а в окремих випадках тільки за її рішенням, прийнятим за встановленою Конституцією України процедурою (пункт 34 частини першої статті 85). Здійснення контрольних функцій безпосередньо народним депутатом України можливе в порядку, визначеному статтею 86 Конституції України.
Тобто, звернення позивача від 16.02.2016 року фактично є депутатським запитом, поданим з порушенням визначеної законом процедури.
Отже, встановлені обставини справи не дозволяють дійти висновку про те, що у спірних правовідносинах відповідачем допущено протиправну бездіяльність, що призвело до негативних наслідків для позивача.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції ухвалено рішення при неповному з'ясуванні обставин справи, з невірним застосуванням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування постанови суду, з прийняттям нової про відмову у задоволенні позову.
Керуючись п.3 ч.1 ст.198, ст.ст.202, 205, 207 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Дніпродзержинського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича - задовольнити.
Постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року у справі № 208/2533/16-а (2-а/208/103/16) - скасувати та прийняти нову постанову.
В задоволенні позовних вимог народного депутата України ОСОБА_2 - відмовити.
Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в порядку та строки, визначені ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст постанови виготовлено 28.07.2016р..
Головуючий: Н.П. Баранник
Суддя: А.В. Суховаров
Суддя: О.В. Головко