11 липня 2016 року Справа № 803/884/16
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Андрусенко О. О.,
при секретарі судового засідання Хомяк М. І.,
за участю представника позивача ОСОБА_1,
відповідача ОСОБА_2,
представника відповідача ОСОБА_3,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до заступника начальника відділу інспектування в соціальній сфері та культурі Державної фінансової інспекції у Волинській області ОСОБА_2, Державної фінансової інспекції у Волинській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_4 (далі - позивач, ОСОБА_4 В.) звернувся в суд з адміністративним позовом до заступника начальника відділу інспектування в соціальній сфері та культурі Державної фінансової інспекції у Волинській області ОСОБА_2 (далі - відповідач-1), Державної фінансової інспекції у Волинській області (далі - відповідач-2, ДФІ у Волинській області) про визнання дій протиправними щодо включення безпідставних висновків у акт ревізії фінансово-гсподарської діяльності від 04.04.2016 року № 040-24/002 та зобов'язання виключити ці висновки з акта ревізії.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з 11.08.2010 року позивача було призначено на посаду директора Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія». У період з 11.01.2016 року по 04.04.2016 року відповідачем-1 було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» за період з 01.01.2014 року по 01.01.2016 року, за результатами якої складено акт ревізії від 04.04.2016 року № 040-24/002, в якому викладені результати ревізії та висновки щодо наявності порушень чинного законодавства України, допущені ніби-то з вини позивача як колишнього керівника Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» при виконанні ним посадових обов'язків. Вважає, що у вищезазначеному акті ревізії відображено значну частину невірної, поверхнево дослідженої інформації, яка вказує на допущення позивачем, як директором підприємства, порушення, що призвело до значних збитків, а тому просить визнати дії відповідачів протиправними щодо включення безпідставних висновків у акт ревізії фінансово-гсподарської діяльності від 04.04.2016 року № 040-24/002 та зобов'язання виключити ці висновки з акта ревізії.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав із підстав, викладених у позовній заяві, та просив їх задовольнити.
Відповідач-1 у судовому засіданні позовні вимоги не визнала, посилаючись на правомірність висновків, зроблених при проведенні ревізії. Просила у задоволенні позову відмовити.
У письмових запереченнях на адміністративний позов відповідач-2 позовних вимог не визнав, оскільки при проведенні перевірки відповідач-1 діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені нормами чинного законодавства, у зв'язку з чим просив у задоволенні позову відмовити повністю.
У судовому засіданні представник відповідача-2 позов не визнав, просив відмовити у його задоволенні, з підстав викладених у письмових запереченнях.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши наявні у матеріалах справи письмові докази, суд дійшов висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню з огляду на наступне.
Судом встановлено, що 11.08.2010 року між Волинською обласною радою (далі - орган управління майном) та громадянином ОСОБА_4 (далі - керівник) було укладено контракт з керівником установи, що є у суспільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, відповідно до якого ОСОБА_4 був призначений на посаду директора Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» на термін з 11.08.2010 року по 10.08.2012 року. За цим контактом керівник зобов'язався безпосередньо і через адміністрацію здійснювати управління підприємством, забезпечувати його високоприбуткову діяльність, ефективне використання і збереження закріпленого за підприємством майна, а орган управління майном зобов'язалося створювати належні умови для організації праці керівника. Керівник є уповноваженим представником підприємства під час реалізації повноважень, функцій, обов'язків, визначених статутом підприємства, іншими нормативними актами.
Відповідно до направлення від 06.01.2016 року № 8 на проведення ревізії, згідно із програмою ревізії фінансово-господарської діяльності Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» за період з 01.01.2014 року по 01.01.2016 року, на підставі п. 1.3.2.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ у Волинській області посадовою особою ДФІ у Волинській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» з метою перевірки дотримання законодавства за період з 01.01.2014 року по 01.01.2016 року.
За результатами ревізії складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» від 04.04.2016 року № 040-24/002, в якому зафіксовано ряд порушень, зокрема:
- у порушення вимог пункту 3 Порядку складання, затвердження та контролю фінансових планів підприємств спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, затверджених рішенням Волинської обласної ради від 29.06.2006 року № 3/35, при складанні фінансових планів на 2014 та 2015 роки посадовими особами санаторію внесено показники щодо планових обсягів доходів та витрат, що призводять фактично до отримання збитків за 2014 рік та 2015 рік на суми 6 695,2 тис. грн. та 7 169,6 тис. грн. відповідно, які у фінансових планах не відображені. Так, до фінансового плану за 2014 рік при доходах в сумі 6 723,0 тис. грн. (рядок 070) і сукупних витратах у сумі 13 418,2 тис. грн. (6 709,1 тис. грн. (собівартість реалізованої продукції (рядок 080))+6 290,80 тис .грн. (адмінвитрати (рядок 090))+32,0 тис. грн. (витрати на збут (рядок 100))+127,3 тис. грн. (інші операційні витрати (рядок 1 10))+259,0 тис. грн.(фінансові витрати (рядок 120)) внесено недостовірні дані про отримання прибутку (алгебраїчна різниця між сукупними доходами і витратами) у сумі 13,9 тис. грн. Аналогічно, до фінансового плану за 2015 рік при доходах у сумі 7 195,0 тис. грн. (рядок 070) та сукупних витратах в сумі 14 364,6 тис. грн. (рядок 080 + рядок 090 + рядок 100 + рядок 110 + рядок 120)) внесено недостовірні дані про отримання прибутку у сумі 12,7 тис. грн. Порушення щодо складання фінансових планів на 2014 та 2015 роки допущені головним бухгалтером ОСОБА_5, якою внесено до фінансових планів на відповідний рік недостовірні показники планових обсягів доходів і витрат та показники фінансового результату діяльності санаторію, а також колишнім директором ОСОБА_4, яким, в особі керівника підприємства, підписано фінансові плани;
- у порушення вимог пункту 1 розділу II Положення про порядок бухгалтерського обліку окремих активів та операцій підприємств державного, комунального секторів економіки і господарських організацій, які володіють та/або користуються об'єктами державної, комунальної власності, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 19.12.2006 № 1213, надані для ревізії розпорядчі документи про облікову політику підприємства не містять відомостей про їх погодження органом, до сфери управління якого належить санаторій. Порушення щодо формування облікової політики санаторію допущено з вини колишнього директора ОСОБА_4 та головного бухгалтера ОСОБА_5;
- у порушення вимог пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, в актах приймання-передачі послуг за договором, укладеним з Міністерством соціальної політики України від 25.07.2014 року № 14/23-ТВ, санаторієм завищено кількість осіб, які отримали весь комплекс санаторно-курортних послуг, визначених договором, та вартість фактично наданих у 2014 році послуг по 15 санаторно-курортних путівках. Вищезазначені порушення допущено з вини колишнього директора санаторію ОСОБА_4, яким підписано акти приймання-передачі послуг, що містять недостовірні дані щодо надання послуг.
- у порушення вимог статті 193 Господарського кодексу України не виконано умов договору, укладеного з Міністерством від 25.07.2014 року № 14/23-ВТ щодо надання послуг із санаторно-курортного лікування осіб, віднесених до 1 категорії постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи. Відповідне порушення допущено з вини колишнього директора санаторію ОСОБА_4, яким підписано акти приймання-передачі послуг, що містять недостовірну інформацію про обсяг наданих послуг та яким, в особі керівника закладу, не забезпечено виконання умов укладеного договору;
- у порушення вимог наказів від 31.10.2013 року № 61 та від 31.10.2014 року № 54, які запроваджували зміни в організації виробництва і праці для всіх категорій працівників санаторію, крім працівників котельні і сторожів, у зазначені періоди при відсутності інших розпорядчих документів про наявність виробничої необхідності у роботі окремих категорій працівників та її терміну, крім директора ОСОБА_4, в табелі обліку робочого часу відображено також роботу заступника директора ОСОБА_6, помічника директора ОСОБА_7, заступника директора по господарській частині ОСОБА_8, головного бухгалтера ОСОБА_5, секретар-друкарки ОСОБА_9 та окремих працівників інших підрозділів. За відпрацьований часу період припинення діяльності у 2014 році нараховано заробітної плати 41 працівнику на загальну суму 88972,46 грн., на яку нараховано ЄСВ у сумі 32362,92 грн., та у 2015 році - 15 працівникам на суму 105721,24 грн., на яку нараховано ЄСВ у сумі 38790,77 грн. Виплата заробітної плати у період припинення діяльності санаторію без обумовлення необхідності виконання певного виду робіт або його нормування, сприяло зростанню рівня заборгованості по заробітній платі;
- згідно умов пункту 15 контракту передбачено виплату надбавки за інтенсивність праці та особливий характер роботи у розмірі 50 % до посадового окладу. При цьому, умовами контракту передбачено скасування або зменшення даної надбавки у разі несвоєчасного виконання завдань, визначених контрактом, погіршення якості роботи, зменшення прибутків, порівняно з минулим звітним періодом. Проведеним аналізом показників фінансових звітів щодо результатів діяльності санаторію за 2014-2015 роки, визначених згідно даних бухгалтерського обліку, встановлено, що фінансовим результатом від діяльності санаторію за 2014 рік є збиток у сумі 984,2 тис. грн., у 2015 році збиток у сумі 2161,0 тис. грн. Таким чином, нарахування вказаної надбавки без перегляду її розміру є порушенням вищезазначених умов контракту;
- у порушення вимог статті 115 КЗпП України, статті 24 Закону України «Про оплату праці» та пункту 5 Колективного договору, не дотримано строки виплати заробітної плати працівникам Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія», що призвело до виникнення заборгованості із заробітної плати, строк виплати якої минув, станом на 01.01.2016 року в сумі 712964,72 грн. Порушення в частині наявності простроченої заборгованості з оплати праці допущено з вини колишнього директора ОСОБА_4;
- на виконання умов договору, укладеного з Ковельською райдержадміністрацією, Волинським обласним санаторієм матері і дитини «Турія» було відпущено 5 путівок на санаторно-курортне лікування 11 осіб із сімей мобілізованих на загальну суму 51078,00 грн. За результатами зустрічної звірки, проведеної в ході ревізії у Ковельській райдержадміністрації, не підтверджено факт отримання від санаторію «Турія» в липні 2014 року путівок на санаторно-курортне лікування на суму 51078,00 грн. та наявність заборгованості у сумі 9878,00, яка обліковується у бухгалтерському обліку санаторію. В ході ревізії начальником відділу у справах молоді та спорту Ковельської райдержадміністрації ОСОБА_10 було надано пояснення, що кошти в сумі 51078,00 грн. ним були передані 08.08.2014 року директору санаторію ОСОБА_4;
- внаслідок оплати завищеної вартості виконаних робіт санаторію завдано збитків на загальну суму 9866,7 грн. Порушення щодо завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт допущено з вини колишнього директора санаторію ОСОБА_4, яким підписано та прийнято до оплати акти виконаних робіт форми КБ-2в., що містять завищену вартість та обсяг виконаних робіт.
На вказаний ОСОБА_8 позивачем було подано заперечення. 23.05.2016 року першим заступником начальника ДФІ у Волинській області затверджено Висновок на зауваження (заперечення) до акта ревізії фінансово-господарської діяльності Волинського обласного санаторію матері і дитини «Турія» за період з 01.01.2014 року по 01.01.2016 року. Згідно вищевказаного Висновку заперечення ОСОБА_4 частково не були прийняті, а інші заперечення були прийняті як пояснення, так як зазначена інформація не спростувала і не заперечила фактів, викладених в акті ревізії.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд приходить до таких висновків.
Справа в адміністративному суді може бути порушена за наявності між сторонами публічно-правового спору, оскільки в розумінні статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації (стаття 2, пункт 1 частини 1 статті 17 КАС України).
Із наведених норм випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Отже, акт ревізії, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України.
Згідно частини першої статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.
Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.
Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом окремого спору в суді, оскільки відповідно наведеної вище норми пункту 3 Порядку № 550 заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.
Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про допущення об'єктом контролю тих чи інших порушень законодавства у його фінансово-господарській діяльності є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті ревізії не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта ревізії можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Таким чином, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.
Враховуючи вищенаведене, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України. Акт ревізії не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом оскарження. Акт ревізії є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства об'єктом контролю, а отже, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, відтак оцінка акта ревізії, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Аналогічна правова позиція викладена і в постанові Верховного Суду України від 10.09.2013 року у справі № 21-237а13, яка в силу частини першої статті 244-2 КАС України є обов'язковою для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, про відсутність правових підстав для задоволення позову, оскільки позивачем обрано неналежний спосіб захисту своїх прав.
Керуючись частиною 3 статті 160, статтею 163 КАС України та на підставі Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, повний текст якої складено 18 липня 2016 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Головуючий - суддя О. О. Андрусенко