12 липня 2016 року м. Київ К/800/40276/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Калашнікової О.В.,
Васильченко Н.В.,
Леонтович К.Г.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою публічного акціонерного товариства "Банк Руский Стандарт" на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 6 травня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2014 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства "Банк Руский Стандарт" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Києві про визнання протиправними та скасування приписів та постанов,-
У березні 2014 року публічне акціонерне товариство «Банк Руский Стандарт» звернулося в суд з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Києві, в якому просило: визнати протиправними дії ІДАБК по проведенню позапланової перевірки Київського відділення №13 ПАТ «Банк РС» за адресою: м. Київ, вул. Фрунзе, 127, та складанню акта від 05.03.2014 року, протоколів від 05.03.2014 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо порушення, відповідальність за яке передбачена абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону №208/94; визнати протиправним та скасувати припис від 05.03.2014 року; визнати протиправними та скасувати постанови від 18.03.2014 року №112/14/7126 та №113/14/7126.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при проведенні перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідачем було допущено ряд порушень положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі-Закон №3038), Закону України «Про архітектурну діяльність» (надалі-Закон №687), Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності) (надалі-Закон №208/94), Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ №553 від 23.05.2011 р. (надалі-Порядок №553), крім того, висновки акту, на підставі якого винесено оскаржувані постанови, зроблені з порушенням вимог чинного законодавства та з перевищенням повноважень посадових осіб, що порушують права та охоронювані законом інтереси ПАТ «Банк Руский Стандарт» та підлягають скасуванню.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 6 травня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2014 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, публічне акціонерне товариство «Банк Руский Стандарт» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у березні 2014 року Головним державним інспектором інспекційного відділу №1 ІДАБК Мосуром С.М. у присутності начальника відділу експлуатації та будівництва адміністративно-господарського управління ПАТ «Банк РС» Прогожи Д.С., на підставі звернення ОСОБА_7 та ОСОБА_8 від 13.01.2014 року №7/26-Ц-1301/9 було проведено позапланову перевірку ПАТ «Банк РС» з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва - «Реконструкція приміщень під відділення ПАТ «Банк Руский Стандарт» по вул. Фрунзе, 127 у Подільському районі м. Києва».
У ході перевірки було встановлено, що ПАТ «Банк РС» за адресою: м. Київ, вул. Фрунзе, 127 експлуатує частину (39/100) реконструйованого нежитлового приміщення №285 (згідно техпаспорту БТІ від 29.09.2010) у будинку №127 під фінансову установу, без прийняття його в експлуатацію, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім того встановлено, що зазначене вище нежитлове приміщення на замовлення ПАТ «Банк РС» реконструйоване підрядною організацією - ТОВ «Проект Сервіс Центр» у 2013 році (згідно договору підряду №27/09/13 від 27.09.2013) без документа, що надає право на виконання будівельних робіт, чим порушено ч. 1 ст. 34 та ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Проектною організацією - ПП «Архітектурні та інженерні рішення» проектна документація розроблена без отримання містобудівних умов і обмежень, а саме не вирішене питання оформлення права користування земельною ділянкою, чим порушено ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Категорія складності зазначеного об'єкту на підставі класу наслідків відповідно ДБН А.2.2.-3:2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», ДБН В.1.2-14:2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ» та ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва» встановлена як ІІІ.
На підставі викладених в акті перевірки висновків відповідачем винесено припис від 05.03.2014 року про заборону експлуатацію частини (39/100) реконструйованого нежитлового приміщення №285 на вул. Фрунзе, 127 у Подільському районі м. Києва з 05.03.2014 року до усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку. Крім того, приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів у правил на об'єкті будівництва у відповідності до вимог чинного законодавства до 07.04.2014 року.
Крім того, відповідачем складено: протокол від 05.03.2014 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким визначено, що відповідальність за порушення ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачена абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено, що відповідальність за порушення ч. 1 ст. 34 та ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачена абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Відповідачем 18.03.2014 року винесено: постанову № 112/14/7/26-34/1803/02/1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачене абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у розмірі 109 620,00 грн.; постанову № 113/14/7/26-36/1803/02/1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачене абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у розмірі 109 620,00 грн.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що позивачем було здійснено саме реконструкцію, а не ремонт нежитлового приміщення без отримання на це дозволу, крім того, позивачем експлуатується не прийнятий в експлуатацію закінчений будівництвом об'єкт, що є порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.
Згідно ст. 7 Закону України «Про основи містобудування» державне регулювання у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Відповідно, даним органом являється Державна архітектурно-будівельна інспекція та її територіальні органи.
Згідно п. 2 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Пунктом 5 Порядку №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно п. 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Відповідно до п. 16 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Крім того, 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, системний аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку про наявність у відповідача права проводити позапланові перевірки, викладати їх результати в актах, складати приписи, протоколи і постанови.
При цьому, як правильно зазначено судами, доводи позивача про відсутність в ІДАБК права на проведення позапланової перевірки ПАТ «Банк РС» та оформлення її результатів актом з огляду на те, що об'єкт будівництва не відноситься до IV чи V категорії складності є безпідставними, оскільки такі обмеження Порядок №553 встановлює лише щодо суб'єктів господарювання, які провадять господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, і не поширюються на осіб, які виступають, зокрема, замовниками реконструкції об'єкту будівництва.
Щодо посилань позивача на те, що ним було проведено не будівельні роботи з реконструкції нежитлового приміщення, а поточний ремонт останнього, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем з ФОП ОСОБА_9 та ПП «Ліга Сервіс» було укладено договір суборенди 39/100 частини нежитлового приміщення від 06.09.2013 року, відповідно до якого до ПАТ «Банк РС» перейшло у користування для здійснення господарської діяльності 39/100 частини нежитлового приміщення №285 загальною площею 170,0 кв.м., розташованого за адресою: м. Київ, вул. Фрунзе, 127.
При цьому 27.09.2013 року між Позивачем (Замовник) та ТОВ «Проект Сервіс Центр» (Підрядник) було укладено договір підряду №27/09/13, за умовами якого Підрядник в порядку та на умовах, передбачених договором зобов'язується виконати за завданням Замовника роботи, а Замовник зобов'язується прийняти та оплатити виконані роботи відповідно до технічних завдань та кошторису. Додатково до договору №27/09/13 було укладено додаток №1 (Технічні завдання), відповідно до яких Підрядник мав виконати комплекс загальнобудівельних, оздоблювальних і спеціальних робіт по реконструкції приміщення ПАТ «Банк РС».
Крім того, позивачем в Додатку №1 до договору №27/09/13 (п.2.1 Технічних завдань) самостійно було вказано про необхідність проведення реконструкції приміщення ПАТ «Банк Руский Стандарт», а саме: здійснення робіт по внутрішньому переплануванню; демонтажні роботи існуючих перегородок, облицювальних матеріалів, а також конструкцій та внутрішнього інженерного обладнання; монтаж нових систем внутрішнього енергозберігання та заземлення; монтаж освітлення; реконструкцію системи опалення; оснащення приміщень необхідними інженерно-комунікаційними мережами; облаштування сантехнічного вузла; роботи по облаштуванню вхідних груп, тощо.
Відповідно до п.3.10 ДБН А.2.2.-3:2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», реконструкція - перебудова введених в експлуатацію в установленому порядку об'єктів будівництва, яка передбачає удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміну основних техніко-економічних показників.
Судами також встановлено, що зі змісту розробленого ПП «Архітектурні та інженерні рішення» проекту №228/1-ПЗ реконструкції приміщення під відділення ПАТ «Банк Руский Стандарт» по вул. Фрунзе, 127 у Подільському районі м. Києві вбачається, що останній передбачає виконання ряду робіт, які охоплюються поняттям «реконструкція», визначеним у п. 3.10 ДБН А.2.2-3:2012. Аналогічний висновок випливає також зі змісту наявної у матеріалах справи Технічного завдання.
Відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон), проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних із дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Затвердження проектної документації на будівництво об'єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Приписи п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону визначають, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
При цьому відповідно до ст. 36 Закону право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.
Як встановлено судами, розроблена ПП «Архітектурні та інженерні рішення» проектна документація реконструкції приміщення під відділення ПАТ «Банк РС» у встановленому законодавством порядку не погоджувалася, дозволи на проведення будівельних робіт ТОВ «Проект Сервіс Центр» не отримувалися, що, у свою чергу, свідчить про відсутність у замовника - ПАТ «Банк РС» права на здійснення реконструкції нежитлового приміщення за адресою: м. Київ, вул. Фрунзе, 127.
Відповідно до ст. 39 Закону прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Отже, як вірно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій, оскільки доказів подання до відповідача декларації про готовність об'єкта до експлуатації ПАТ «Банк РС» подано не було, відповідно твердження ІДАБК про експлуатацію позивачем реконструйованого об'єкта будівництва без введення останнього в експлуатацію є обгрунтованими.
Щодо посилань позивача на відсутність у відповідача права на встановлення категорії складності об'єкта будівництва, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Відповідно до ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності. Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва. Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.
На виконання положень зазначеної статті постановою КМ України від 27.04.2011 року №557 затверджено Порядок віднесення об'єктів будівництва до IV та V категорій складності (далі - Порядок №557).
Згідно п. 2 вказаного Порядку віднесення об'єкта будівництва до відповідної категорії складності здійснюється проектувальником і замовником.
Разом з тим, як вірно зазначено судами, пунктом 7 Порядку №557 визначено, що під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об'єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.
Відповідно, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, ІДАБК у ході проведення перевірки об'єктів самочинного будівництва за умови відсутності проектної документації має право самостійно визначати категорію складності таких об'єктів. При цьому, положення зазначеного Порядку №557 не обмежують право відповідача встановлювати таку категорію виключно в межах IV та V категорій.
Крім того, колегія суддів погоджується з висновками апеляційної інстанції, що оскільки вимога позивача про визнання протиправним та скасування припису ІДАБК від 24.04.2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил не підлягає розгляду з огляду на те, що вимога про скасування даного припису не була предметом розгляду судом першої інстанції, у той час як в силу ч. 4 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги, що не були заявлені в суд першої інстанції.
Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до вірного висновку про відсутність підстав задоволення позовних вимог.
Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу публічного акціонерного товариства "Банк Руский Стандарт" - залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 6 травня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2014 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: