Справа: № 826/222/16 Головуючий у 1-й інстанції: Літвінова А.В. Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.
Іменем України
12 липня 2016 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,
при секретарі - Ліневській В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання неправомірною бездіяльності, -
У грудні 2015 року ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач, КМ України) про визнання неправомірною бездіяльності в частині несвоєчасної підготовки та подання на розгляд до Верховної Ради України проекту Державного бюджету України на 2016 рік.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.05.2016 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем було допущено недотримання процедури подання на розгляд Верховної Ради України проекту Закону про Державний бюджет України на 2016 року, водночас, неподання Позивачем жодних доказів порушення прав останнього такою бездіяльністю КМ України унеможливлює прийняття рішення про задоволення позовних вимог.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити повністю позовні вимоги. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Наголошує на безпідставності висновків Окружного адміністративного суду м. Києва щодо відсутності порушення бездіяльністю Відповідача прав Апелянта.
У судовому засіданні представник Апелянта доводи апеляційної скарги підтримав з підстав, викладених в останній.
Представник Відповідача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін, виходячи з наступного.
09.04.2016 року на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України подано проект Постанови про Основні напрями бюджетної політики на 2016 рік.
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що вперше проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» було подано на розгляд Верховної Ради України 14.09.2015 року за №3000, що підтверджується інформацією з офіційного інтернет-сайту Верховної Ради України. Проте, у подальшому, вказаний законопроект було відкликано та після доопрацювання подано 11.12.2015 року.
Як встановлено судом першої інстанції, на офіційному інтернет-сайті Міністерства фінансів України 30.11.2015 року був оприлюднений проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», який 11.12.2015 року за поданням Прем'єр-Міністра України 11.12.2015 року було внесено на розгляд Верховної Ради України.
Даний проект Закону за №928-VIII було прийнято Верховною Радою України 25.12.2015 року та оприлюднено 31.12.2015 року в офіційному виданні «Голос України» за №250.
На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 153, 155, 156, 157, 159 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», ст. ст. 2, 6, 17 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. ст. 2, 37 Бюджетного кодексу України, ст. 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а також ряду рішень Європейського суду з прав людини, прийшов до висновку, що Відповідачем було допущено несвоєчасне подання на розгляд Верховної Ради України проекту Закону про Державний бюджет України на 2016 рік, разом з тим, оскільки наведена бездіяльність жодним чином не впливає на права, свободи чи інтереси Позивача, а також не породжує для нього додаткових обов'язків, підстави для задоволення позовних вимог відсутні.
З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.
Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.
З метою виконання імперативних приписів Основного Закону у п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон про Кабмін) закріплено, що КМ України розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України.
Відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону про Кабмін Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і у триденний строк подає до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.
Аналогічні положення викладені у приписах ч. 3 ст. 33 Бюджетного Кодексу України, а також ч. 1 ст. 152 Регламенту Верховної Ради України.
Як було встановлено раніше, схвалений КМ України проект постанови про Основні напрями бюджетної політики на 2016 рік поданий до Верховної Ради України 09.04.2016 року за №2623, тобто з недотриманням встановленого чинним законодавством строків.
Згідно ч. 2 ст. 29 Закону про Кабмін Кабінет Міністрів України відповідно до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період складає проект закону про Державний бюджет України та подає його Верховній Раді України та Президенту України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. Розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.
Як вірно зазначив суд першої інстанції, порядок затвердження Державного бюджету України визначено главою 27 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент).
Відповідно до ч. 2 ст. 153 Регламенту Кабінет Міністрів України щороку подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік не пізніше 15 вересня поточного року. Разом з проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.
Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 155 Регламенту визначають, що проект закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, передбачених цією главою.
У разі порушення Кабінетом Міністрів України строків подання до Верховної Ради проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, а також порушення строків подання його на друге читання строки розгляду Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік обчислюються з дня його фактичного подання Кабінетом Міністрів України.
Згідно ст. 156 Регламенту народні депутати, комітети формують свої пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік і не пізніше 1 жовтня року, що передує плановому, направляють їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, з урахуванням таких вимог: 1) пропозиції мають узгоджуватися з Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період; 2) пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття, включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню. Такі пропозиції та пропозиції до текстових статей проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у поданому Кабінетом Міністрів України проекті закону про Державний бюджет України на наступний рік; 3) пропозиції щодо зміни прогнозу доходів та фінансування бюджету можуть вноситися у разі, якщо виявлено неточності в його розрахунку комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, та/або центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної фінансової і бюджетної політики.
Пропозиції, направлені до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, після 1 жовтня року, що передує плановому, та/або з порушенням встановлених вимог, не розглядаються.
Рахункова палата за дорученням Верховної Ради проводить експертизу проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік і до 1 жовтня року, що передує плановому, подає свої висновки Верховній Раді.
Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, розглядає пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, висновки Рахункової палати і готує висновки та пропозиції до нього (які викладаються у вигляді проекту постанови Верховної Ради), а також таблицю пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи з урахуванням вимог пункту 1-3 частини першої статті 118 цього Регламенту. Показники, що містяться у висновках та пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, мають бути збалансованими.
Проект постанови Верховної Ради щодо висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, а також таблиця пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи надаються народним депутатам не пізніше ніж за два дні до розгляду Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні.
Положеннями ч. 1 ст. 157 Регламенту визначено, що Верховна Рада розглядає проект закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому.
Згідно ст. 158 Регламенту після прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні Кабінет Міністрів України за участю уповноважених представників комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, готує та у 14-денний строк, але не пізніше 3 листопада року, що передує плановому, подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, підготовлений відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради, і порівняльну таблицю щодо їх урахування з вмотивованими поясненнями стосовно неврахованих положень Бюджетних висновків Верховної Ради.
Поданий Кабінетом Міністрів України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, підготовлений відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради, і порівняльна таблиця щодо їх урахування надаються народним депутатам не пізніш як за десять днів до розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради.
Частиною 1 статті 159 Регламенту визначає, що відповідно до рішення Верховної Ради про прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у другому читанні комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, готує його до третього читання.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що чинне законодавство встановлює граничні строки подання проекту Закону про Державний бюджет України на поточний рік (15 вересня поточного року), а також часові межі розгляду останнього.
Проте, як було встановлено раніше, Регламентом врегульовано правові наслідки порушення Кабінетом Міністрів України строків подання до Верховної Ради проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у вигляді обчислення строків розгляду Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік з дня його фактичного подання Кабінетом Міністрів України.
При цьому, як було встановлено судом першої інстанції, вперше проект Закону про Державний бюджет України на 2016 рік було подано до Верховної Ради України у межах нормативно встановленого строку - 14.09.2015 року. Наведене свідчить про дотримання Відповідачем темпоральних меж подання вказаного законопроекту. Проте, подальше його відкликання у той же день свідчить про обґрунтованість твердження Окружного адміністративного суду м. Києва про те, що подання доопрацьованого проекту Закону про Державний бюджет України на 2016 рік лише 11.12.2015 року свідчить про недотримання КМ України нормативно регламентованої процедури його подання.
Разом з тим, судовою колегією враховується, що згідно з рішенням Конституційного Суду України від 17.10.2002 року № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (справа щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
Відповідно до частини другої статті 84 Конституції України рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування.
Поряд з цим, суд вважає за необхідне зазначити, що Регламентом, зокрема, у статті 49, передбачено можливість скасування результатів голосування у випадку порушення процедури розгляду і голосування проекту закону, постанови, іншого акту.
Так, відповідно до статті 49 Регламенту рішення Верховної Ради можуть бути скасовані Верховною Радою до підписання відповідного акта Верховної Ради Головою Верховної Ради України.
У разі порушення встановленої цим Регламентом процедури при розгляді й голосуванні проекту закону, постанови, іншого акта Верховної Ради народний депутат, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи чи його представник можуть звернутися до головуючого на пленарному засіданні із заявою про порушення цього Регламенту при розгляді й голосуванні питання.
Головуючий на пленарному засіданні повинен невідкладно вжити заходів для усунення порушень цього Регламенту, які виникли при розгляді й голосуванні питання, або у разі виникнення перешкод, які могли вплинути на результати голосування під час його проведення, провести за рішенням Верховної Ради повторне голосування без обговорення.
У разі якщо в результаті вжитих головуючим на пленарному засіданні заходів не забезпечено припинення порушення цього Регламенту та не усунуто наслідків цього порушення при голосуванні за закон, постанову чи інший акт Верховної Ради в цілому або якщо головуючий на пленарному засіданні залишив заяву без розгляду, народний депутат, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи може у дводенний строк звернутися до Голови Верховної Ради України з відповідною письмовою заявою.
Одночасно народний депутат, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи вносить проект постанови Верховної Ради про скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради в цілому.
Голова Верховної Ради України або Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України направляє проект постанови Верховної Ради, передбачений частиною шостою цієї статті, в день його внесення комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, для попереднього розгляду і внесення пропозицій.
Комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, в терміновому порядку, але не пізніш як за три дні від дня одержання проекту постанови Верховної Ради з урахуванням календарного плану роботи сесії Верховної Ради, готує висновок щодо доцільності його прийняття чи відхилення.
Після розгляду відповідного проекту постанови Верховної Ради в комітеті, до предмета відання якого належать питання регламенту, Верховна Рада без голосування про включення до порядку денного розглядає його на пленарному засіданні. Обговорення питання щодо такого проекту постанови Верховної Ради проводиться за скороченою процедурою.
Рішення про скасування результатів голосування за закон, постанову чи інший акт Верховної Ради в цілому приймається більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, якщо інше не передбачено цим Регламентом.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку про закріплення законодавцем процедури скасування результатів голосування за наслідками розгляду законопроекту. Водночас, завершення розгляду питання щодо прийняття за основу та в цілому законопроекту №928-VIII шляхом прийняття відповідного рішення більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України за умови відсутності зауважень щодо процедури розгляду та голосування свідчить про перехід до наступного етапу законодавчого процесу - підписання (санкціонування) та оприлюднення акту.
Крім того, судом враховується, що в мотивувальній частині рішення Конституції Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Відповідно до статті 152 Конституції України, статті 15 Закону України «Про Конституційний Суд України» виключно до юрисдикції Конституційного Суду України відносяться справи щодо конституційності законів та інших правових актів.
При цьому, як зазначено у статті 152 Конституції України, закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Таким чином, суд приходить до висновку, що з моменту проходження процедури розгляду та голосування, питання відповідності законодавчого акта Конституції України, дотримання процедури розгляду, ухвалення та набрання ним чинності, встановлені Основним Законом та віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Аналогічна позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 27.05.2015 року у справі №К/800/176/15.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що перевірка законодавчого акта на предмет дотримання процедури розгляду та ухвалення після прийняття відповідного рішення за відсутності зауважень, можливість подання яких передбачена статтею 49 Регламенту, перебуває у площині правовідносин, на які поширюється юрисдикція Конституційного Суду України.
Крім того, судовою колегією враховується, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Таким чином, уся діяльність суб'єктів владних повноважень має правову форму, а тому відносини з їх участю є правовими.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Публічно правовим спором є спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином, підставою для звернення до суду є лише суб'єктивне припущення особи про порушення його прав чи інтересів.
Поряд з цим, встановлена у ході розгляду справи відсутність порушення прав, свобод чи інтересів Позивача оскаржуваною бездіяльністю Відповідача нівелює можливість їх судового захисту, оскільки виключно порушені права, свободи чи інтереси особи можуть бути захищені.
Крім того, посилаючись на ряд рішень Європейського суду з прав людини, Позивач сам наводить, що особа може стверджувати, що певний закон порушує її права, незважаючи на відсутність конкретних заходів його застосування, якщо вона змушена змінити свою поведінку, щоб не наразитися на ризик зазнати судового переслідування, або якщо вона належить до категорії людей, які наражаються на ризик безпосередньо потрапити під дію такого закону, або права яких можуть виявитися безпосередньо зачепленими таким законом.
Водночас, Апелянтом не вказано, яким чином оскаржуваними діями КМ України порушено право останнього у правовій системі координат правового регулювання Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», тим більше недотриманим Відповідачем строком подання його проекту до Верховної Ради України.
При цьому, як вірно наголосив суд першої інстанції, наведені Позивачем посилання на рішення Європейського суду з прав людини як на підставу звернення до суду є помилковим, оскільки останні стосуються вирішення питання про прийнятність поданих до нього скарг у контексті дотримання вимог ст. 34 Конвенції, а не вирішення справи по суті.
Викладені в апеляційній скарзі доводи ОСОБА_2 про суперечливість ряду приписів Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині ускладнення, на його думку, провадження підприємницької діяльності та підвищення ставок оподаткування, на переконання суду апеляційної інстанції не стосуються предмету доказування у даній справі, оскільки, як вже наголошувалося вище, надання оцінки процедурі прийняття та змісту закону як нормативно-правового акту належить до конституційно-правових відносин.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.
Згідно ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів із наведеними висновками суду першої інстанції погодилась, оскільки вони знайшли своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи. Судом було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу - залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.
Керуючись ст.ст. 160, 165, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання неправомірною бездіяльності - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді В.В. Кузьменко
О.І. Шурко
Головуючий суддя Степанюк А.Г.
Судді: Кузьменко В. В.
Шурко О.І.