21 червня 2016 року м. Київ К/800/41180/14
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого Кравцова О.В.,
суддів Єрьоміна А.В.,
Маслія В.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 березня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року у справі за позовом Приватного підприємства «Золота нива 1» до Державних інспекторів сільського господарства в Харківській області Майбороди Олександра Миколайовича, Гаврана Олександра Євгеновича, Державної інспекції сільського господарства у Харківській області, виконуючого обов'язки голови Чистоводівської сільської ради Ізюмського району Харківської області Льовочкіної Ліани Леонідівни, Чистоводівської сільської ради Ізюмського району Харківської області, третя особа - Ізюмська районна державна адміністрація, про визнання дій протиправними,-
У грудні 2012 року Приватне підприємство «Золота нива 1» (надалі - ПП «Золота нива 1», позивач) звернулось до суду з позовом до Чистоводівської сільської ради Ізюмського району Харківської області, виконуючої обов'язки голови Чистоводівської сільської ради Ізюмського району Харківської області Льовочкіної Л.Л., державних інспекторів сільського господарства в Харківські області Майбороди О.М., Гавран О.Є., Державної інспекції сільського господарства в Харківській області, третя особа: Ізюмська районна державна адміністрація Харківської області, в якому просила визнати протиправними дії щодо проведення та складання державним інспектором сільського господарства в Харківській області Гавран О.Є. розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки позивачем на загальну суму 61 562,51 грн. без здійснення обстеження земельної ділянки, розташованої на території Чистоводівської сільської ради Ізюмського району Харківської області при проведенні позапланової перевірки ПП «Золота нива 1», за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 5 вересня 2012 року.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14 березня 2013 року позов задоволено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2013 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове - про відмову у позові.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 квітня 2014 року постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2013 року скасовано, справу направлено на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року рішення першої інстанції залишено без змін.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Державна інспекція сільського господарства у Харківській області звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просила судові рішення скасувати, прийняти нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Позивачем до суду були надіслані письмові заперечення, в яких він просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до листа Ізюмського РВ ГУМВСУ в Харківській області від 20 серпня 2012 року № 16106 та звернення ОСОБА_5 від 21 серпня 2012 року начальником Державної інспекції сільського господарства в Харківській області для проведення позапланової перевірки ПП «Золота нива 1» направлено інспектора Майбороду О.М., про що видане направлення (посвідчення) на проведення перевірки від 3 вересня 2012 року № 4/0308.
5 вересня 2012 року державними інспекторами сільського господарства в Харківській області Майбородою О.М. та Гавран О.Є. складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПП «Золота нива 1», на підставі якого здійснено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття позивачем земельних ділянок державної форми власності на території Чистоводівської сільської ради Ізюмського району Харківської області (за межами населеного пункту) на суму 61 562,51 грн. (далі - Розрахунок).
Не погодившись із вищезазначеними діями, позивач звернувся до суду.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено правомірності своїх дій під час проведення та складання Розрахунку без здійснення обстеження земельної ділянки.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що погоджується із висновками суду першої інстанції, оскільки Інспекцією порушено порядок проведення перевірки позивача, що вплинуло на правомірність дій по складенню Розрахунку шкоди.
Колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до правомірного висновку, однак порушили норми матеріального права.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно з частиною першою статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем оскаржуються дії працівників Інспекції щодо проведення перевірки та здійснення Розрахунку завданої шкоди, складеного за наслідками даної перевірки. Спірні відносини виникли 5 вересня 2012 року.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямування на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначає Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (надалі - Закон № 963-IV).
Статтею 9 Закону № 963-IV (надалі - в редакції від 23 березня 2012 року, що була чинною на момент виникнення спірних відносин) передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема,:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Як вбачається з матеріалів справи, Інспекцією під час позапланової перевірки було встановлено, що позивач використовує земельні ділянки державної форми власності на території Чистоводівської сільської ради площею 64,0064 га без документів, що посвідчують право власності чи користування, що, на думку Інспекції, вказує на їх самовільне зайняття та є порушенням вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України.
Частиною першою статті 1 Закону № 963-IV передбачено, що самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Таким чином, враховуючи вищенаведені норми, можна зробити висновок, що самовільне зайняття земельної ділянки можливе лише при встановленні факту використання певної ділянки без відповідних, передбачених чинним законодавством, документів.
На момент виникнення спірних відносин процедуру планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, підготовчі заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірки щодо використанням та охороною земель визначав Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затверджений наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 року № 312 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 р. за № 1223/8544; надалі - Порядок № 312).
Пунктом 3 Порядку № 312 передбачено, що перевірки бувають планові; позапланові; оперативні.
Згідно з пунктами 4,5 Порядку № 312 державні інспектори проводять перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.
При проведенні перевірки державний інспектор:
установлює особу, яка є власником земельної ділянки чи землекористувачем;
при встановленні факту зміни власника чи користувача об'єкта нерухомості уживає заходів для з'ясування особи фактичного власника чи користувача;
установлює правомірність використання земельних ділянок іншими землекористувачами, яким вони не надані у власність чи користування;
перевіряє наявність документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою;
перевіряє дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення;
уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості.
При виявленні порушення земельного законодавства державний інспектор:
з'ясовує обставини та суть скоєного порушення земельного законодавства;
установлює особу, яка здійснила порушення земельного законодавства;
установлює, чи є в діях чи бездіяльності особи, яка вчинила порушення земельного законодавства, ознаки адміністративного правопорушення або склад злочину;
обстежує земельну ділянку і встановлює, чи завдана юридичними чи фізичними особами шкода земельним ресурсам унаслідок їхньої господарської та іншої діяльності.
При проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства (далі - акт) складається за результатами перевірки:
якщо виявлено чи не виявлено порушення земельного законодавства;
при усуненні чи не усуненні раніше виявлених порушень у строк, установлений у приписах (у тому числі і в повторно виданих приписах);
при неможливості встановити особу порушника.
В акті державний інспектор зазначає:
дату та місце складання акта;
посаду та прізвище інспектора (інспекторів), який (які) проводив (проводили) перевірку;
посади та прізвища осіб, які були залучені до перевірки;
посаду та прізвище представника юридичної особи чи прізвище фізичної особи, які були присутні при перевірці;
місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються;
місце розташування земельної ділянки, її площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується;
категорію земель та склад угідь;
цільове призначення та фактичний стан використання (освоєння) земельної ділянки;
наявність документів, які посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою;
обставини порушення земельного законодавства;
суть порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені.
В акті наводиться план-схема місця розташування земельної ділянки (схематичний абрис чи викопіювання з картографічних матеріалів планів земельної ділянки з прив'язкою до місцевості та зазначенням суміжних землекористувачів). На плані-схемі вказується загальна площа земельної ділянки та площа, на якій виявлено порушення (забруднення, самовільне зайняття тощо).
Враховуючи вищенаведені правові норми, під час проведення перевірки інспектор зобов'язаний встановити місце розташування земельної ділянки, її площу, згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується, намалювати план-схему місця її розташування, перевірити наявність документів, які посвідчують право власності чи право користування цією земельною ділянкою.
Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, акт перевірки не дає можливості ідентифікувати земельні ділянки, які на думку відповідача самовільно використовуються позивачем. Також акт перевірки не містить зазначення точного місця розташування земельних ділянок, їх площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується позивачем, не зазначено і фактичний стан використання, тобто освоєння земельних ділянок та обставини порушення позивачем земельного законодавства, а також в акті перевірки не наведено план-схеми місця розташування земельних ділянок, зокрема відсутній схематичний абрис земельних ділянок з прив'язкою до місцевості і не зазначено суміжних землекористувачів.
Також необхідно зазначити, що постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року N 963 була затверджена Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, що була чинною на момент виникнення спірних відносин.
Ця Методика спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним та фізичним особам, на всіх категоріях земель внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (далі - розмір шкоди).
Пунктом 7 даної Методики передбачено, що розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, проводиться інспекціями Мінприроди або Держсільгоспінспекцією та її територіальними органами, а розміру шкоди, заподіяної юридичним та фізичним особам, - територіальними органами Держсільгоспінспекції на підставі матеріалів обстежень земельних ділянок, проведених відповідно до Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 2000 р. N 1619 (Офіційний вісник України, 2000 р., N 44, ст. 1896).
Враховуючи відсутність матеріалів обстежень інспекторами земельних ділянок, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що під час складання акту перевірки і Розрахунку працівниками Інспекціє не проводилося обстеження земельних ділянок та не складалися відповідні акти обстеження земельних ділянок, що, у свою чергу, вплинуло на правомірність дій по складенню Розрахунку шкоди.
Отже, суди попередніх інстанцій прийшли до правомірного висновку про задоволення позовних вимог.
Згідно зі статтею 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Необхідно зазначити, що судом як першої, так і апеляційної інстанцій, були застосовані правові норми, які на момент виникнення спірних відносин не діяли, а саме: судом апеляційної інстанції - норми Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики і продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України14 березня 2013 року за № 412/22944) - на момент виникнення спірних відносин не діяли; судами попередніх інстанцій - Методичні рекомендації щодо застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджені наказом Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 12 вересня 2007 року № 110, проте на момент виникнення спірних відносин вони втратили чинність внаслідок прийняття наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 17 червня 2010 року N 478.
Проте, оскільки обставини справи судами встановлені повно і правильно, а допущені порушення норм матеріального права не призвели до ухвалення незаконного рішення, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для скасування даних судових рішень.
Відповідно до статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства у Харківській області залишити без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 березня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді