14 червня 2016 р.
Справа № 876/2245/16
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
при секретарі судового засідання - Бадівській О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 березня 2016 року у справі за позовом Державної фінансової інспекції в Закарпатській області до Державного підприємства «Виноградівське лісове господарство» про зобов'язання виконати вимогу,
Ще в лютому 2010 року Державна фінансова інспекція в Закарпатській області (далі - ДФІ) звернулася до суду з позовом до Державного підприємства «Виноградівське лісове господарство» (далі - ДП) у якому, просила зобов'язати відповідача виконати вимогу від 20.05.2009 №05/245 «Про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності ДП «Виноградівське лісове господарство» за період з 01.07.2007р. по 31.12.2008 року» (далі - Вимога) в частині відшкодування коштів в сумі 53956,33грн на користь держави.
Позивач обґрунтовував свої позовні вимоги тим, що відповідачем було протиправно використано кошти на виплати різного роду допомог, у зв'язку із чим державі завдано збитки на суму 53956,33грн, однак згідно п.1 Вимоги вказані кошти не відшкодовано ДП, а тому вказана вимога ДФІ повинна бути виконана за рішенням суду.
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 березня 2016 року у справі №2а-468/10/0770 у задоволенні заявленого позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржила ДФІ, яка покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі. У поданій апеляційній скарзі покликається на обставини викладені в позовній заяві.
Відповідач у письмовому запереченні вважає ухвалу суду першої інстанції обґрунтованою, прийняту з врахуванням всіх обставини справи та такою, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін, а також розглядати справу без участі представника ДП.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що звернення із вимогою про зобов'язання відповідача виконати Вимогу в частині відшкодування збитків є безпідставним, оскільки законодавством передбачено звернення із позовом про стягнення відповідних коштів, що недотримано позивачем.
Такі висновки суду першої інстанції відповідають фактичним обставинам справи та є вірними з таких міркувань.
Так, як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, з 01.07.2007 по 31.12.2008 ДФІ на виконання плану контрольно-ревізійної роботи на 1-ий квартал 2009 року було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відповідача.
Результати проведеної ревізії відповідачем відображено в акті від 05.05.2009 №05-16/10 (далі - Акт) (т.1 а.с.6-64).
Так, у відповідності до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ) відповідачем пред'явлено Вимогу згідно якої ДП слід було забезпечити відшкодування незаконно витрачених бюджетних коштів в загальній сумі 56721,52грн (т.1 а.с.135-137).
Як встановлено судом першої інстанції Вимога позивача не була виконана відповідачем в частині відшкодування незаконно витрачених бюджетних коштів на загальну суму 53956,33грн, у зв'язку із наданням благодійної та спонсорської допомоги в сумі 50636,09 та оплаті навчання в сумі 3320,24грн (т.1 а.с.135).
У зв'язку із невиконанням ДП у добровільному порядку п.1 Вимоги ДФІ звернулась до адміністративного суду із цим позовом.
Згідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст.1 Закону №2939-ХІІ передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до ст.2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Згідно ч.1 ст.8 Закону №2939-ХІІ орган державного фінансового контролю: здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Президентом України.
У відповідності до «Положення про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 №499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
ДФІ відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. (пп.4 п.4 Положення).
Відповідно до п.6 цього ж Положення, ДФІ для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також, Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, ДФІ має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.7 ст.10 Закону №2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Таким чином, позивач, встановивши наявність збитків, може зазначити про це у акті перевірки та звернутися із позовом про відшкодування завданих збитків. В той же час, вимога ДФІ в частині відшкодування виявлених під час ревізії підконтрольної установи збитків не є обов'язковою для виконання, що унеможливлює задоволення адміністративного позову про зобов'язання підконтрольної установи виконати таку вимогу.
Як вбачається із матеріалів справи, ДФІ було встановлено незаконне використання ДП бюджетних коштів, що включало в себе збитки від зайво наданої благодійної та спонсорської допомоги в загальній сумі 50636,09грн та зайву оплату за навчання в сумі 3320,24грн, а тому пред'явлено вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх відшкодування.
Тобто, Вимога, з метою примусового виконання якої органом державного фінансового контролю подано даний позов, вказує на виявлені збитки, проте позов заявлено не про стягнення таких збитків, а відповідачем визначено підконтрольну установу.
У той же час, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю до особи, якою заподіяно такі збитки, а також виходячи з того, що правильність обчислення таких збитків має перевірятися судом, що розглядає позов про стягнення, апеляційний суд, зважаючи на принцип обов'язковості судового рішення, виходячи із суб'єктного складу спірних правовідносин та завдань адміністративного судочинства, вказує на відсутність підстав для вжиття заходів судового захисту інтересів держави у спосіб, заявлений позивачем за вказаним позовом.
Більше того, спонукання підконтрольної установи в судовому порядку до виконання вимоги інспекції, у тому числі із зобов'язанням до використання права на судовий захист, є необґрунтованим.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішенням Верховного Суду України, зокрема, з постановою від 15 квітня 2014 року в справі №21-40а14, від 13 травня 2014 року в справі №21-89а14 та від 18 вересня 2014 року в справі №21-332а14.
Відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 ч.1 ст.237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.
За таких обставин, відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю та про їх наявність може бути зазначено у вимозі, однак вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом такої вимоги, окрім як шляхом пред'явлення ДФІ позову про стягнення (відшкодування, повернення) зазначених сум в судовому порядку, а тому позов ДФІ є безпідставним.
Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку хоча і з помилковим застосуванням норм матеріального права, що однак не призвело до неправильного вирішення справи та не дає правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Керуючись статтями 195, 196, 198, 200, 205, 207, 254 КАС, суд,
Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 березня 2016 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.
Головуючий суддя В.Я. Качмар
Суддя О.М. Гінда
Суддя В.В. Ніколін
Повний текст виготовлений 21 червня 2016 року.