01 червня 2016 року Справа № 876/2820/16
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді: Дяковича В.П.,
суддів: Іщук Л.П., Онишкевича Т.В.,
за участі секретаря судового засідання Сердюк О.Ю.,
представників відповідачів Дроздова О.В., ОСОБА_2, ОСОБА_3,
представника третьої особи Шмотолохи О.П.,
розглянувши в відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги начальника Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздова Олега Васильовича, Львівського міського голови Садового Андрія Івановича на постанову Галицького районного суду м. Львова від 21 березня 2016 року по справі № 461/1062/15-а за позовом Відділу приватизації житла Франківського району до начальника Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздова Олега Васильовича, працівників Управління контролю та аудиту Львівської міської ради ОСОБА_2, ОСОБА_3, третя особа Львівський міський голова Садовий Андрій Іванович про визнання дій неправомірними, -
Відділ приватизації житла Франківського району звернувся в суд з позовом, яким після уточнення позовних вимог просив визнати неправомірними дії начальника Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздова Олега Васильовича щодо підписання скерування №2103/29 від 22.12.2014 року для проведення працівниками Управління контролю та аудиту Львівської міської ради перевірки фінансово-господарської діяльності відділу приватизації житла Франківського району; визнати неправомірними дії працівників Управління контролю та аудиту Львівської міської ради ОСОБА_2, ОСОБА_3 щодо вимоги проведення перевірки фінансово-господарської діяльності відділу на підставі скерування №2103/29 від 22.12.2014 року, підписаного начальником Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздовим Олегом Васильовичем.
Постановою Галицького районного суду м. Львова від 21 березня 2016 року адміністративний позов задоволено.
Начальник Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздов Олег Васильович постанову суду першої інстанції оскаржив, подав апеляційну скаргу, зазначивши, що оскаржувана постанова винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просить її скасувати та прийняти нову, якою в позові відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що судом не взято той факт, що позивач не допустивши працівників управління до проведення перевірки, зробив неможливим виконання управлінням доручення в.о. міського голови м. Львова, яке вони зобов'язані виконати відповідно до норм Положення про управління контролю та аудиту Львівської міської ради.
Також постанову суду оскаржив Львівський міський голова Садовий Андрій Іванович, подав апеляційну скаргу, зазначивши, що оскаржувана постанова винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просить її скасувати та прийняти нову, якою в позові відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що судом першої інстанції не взято до уваги, що рішення Львівської міської ради «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» від 06.07.2006 року №94, «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» від 19.10.2006 року №219, «Про затвердження Положення про управління контролю та аудиту Львівської міської ради» від 27.10.2006 року №1202, відповідно до яких відповідач діяв, є чинними, ніким не оскаржені та не скасовані.
В судовому засіданні представники відповідачів, представник третьої особи надали пояснення та підтримали доводи апеляційних скарг.
Інші особи, які беруть участь у справі, в судове засідання на виклик суду не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи в їх відсутності згідно з ч.4 ст. 196 КАС України.
Судова колегія заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши підстави апеляційних скарг, вважає за необхідне їх задовільнити, а постанову суду першої інстанції скасувати, та прийняти нову з наступних підстав.
Відповідно до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції, та приймає нову постанову, якщо визнає, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини справи, що мають значення для справи, порушив норми матеріального права, що призвели до неправильного вирішення справи.
Судом встановлено, що 05.11.2014 року начальник Управління комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради Свистун І. звернувся до Львівського міського голови з листом про необхідність проведення перевірки. Згідно листа, з метою впорядкування роботи госпрозрахункових відділів приватизації державного житлового фонду просить дати доручення Управлінню контролю та аудиту департаменту «Адміністрація міського голови» спільно з відділом кадрів міської ради та залученням управління комунальної власності департаменту економічної політики провести аналіз діяльності відділів приватизації державного житлового фонду Галицького та Франківського районів м. Львова з подальшим поданням висновків (а.с.69).
Виконуючим обов'язки міського голови Сенюткою О. погоджено проведення перевірки з подальшим поданням висновків та пропозицій, листом від 05.11.2014 року (а.с.68).
Згідно скерування начальника Управління контролю та аудиту Департаменту «Адміністрація міського голови» Львівської міської ради Дроздова О.В. від 22.12.2014 року, начальнику Відділу фінансового контролю та адміністративного аудиту ОСОБА_2, головному спеціалісту ОСОБА_3, доручено провести перевірку приватизації житлового фонду Франківського району м. Львова з питань фінансово господарської діяльності за 2012-2013 роки та січень-листопад 2014 року.
22.12.2014 року у Відділ приватизації житла Франківського району прибули посадові особи Управління контролю та аудиту Дроздов О.В., ОСОБА_2, ОСОБА_8 разом із начальником Управління комунальної власності Львівської міської ради Свистуном І. з вимогою перевірки фінансово-господарської діяльності відділу, представивши як підставу проведення перевірки скерування Управління контролю та аудиту №2103/29 від 22.12.2014 року двом працівникам управління ОСОБА_2 та ОСОБА_3 провести перевірку відділу приватизації житла питань фінансово-господарської діяльності.
Зазначені особи до перевірки не були допущені, у зв'язку із чим начальником Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздовим О.В., начальником Управління комунальної власності Свистуном І., начальником Відділу фінансового контролю та адміністративного аудиту управління контролю та аудиту Львівської міської ради ОСОБА_2, головним спеціалістом Відділу фінансового контролю та адміністративного аудиту управління контролю та аудиту Львівської міської ради ОСОБА_3 22.12.2014 року складено акт про не допуск працівників Управління контролю та аудиту для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності Відділу приватизації державного житлового фонду Франківського району м. Львова (а.с.72).
23.12.2014 року начальником Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздовим О.В. затверджено програму перевірки фінансово-господарської діяльності Відділу приватизації державного житлового фонду Франківського району м. Львова за 2012-2013 роки та січень-листопад 2014 року (а.с.71).
23.12.2014 року начальником Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздовим О.В., начальником Відділу фінансового контролю та адміністративного аудиту управління контролю та аудиту Львівської міської ради ОСОБА_2 складено акт про ненадання документів для проведення перевірки (а.с.73).
Не погоджуючись з діями відповідачів, позивач пред'явив даний позов.
Суд першої інстанції розглядаючи справу прийшов до висновку, що Управління контролю та аудиту Львівської міської ради не мало право перевіряти Відділ приватизації житла, оскільки він є суб'єктом господарювання, який не відноситься до міських комунальних підприємств, установ, організацій, що фінансуються з міського бюджету, а відповідно до п.5.3 Положення про управління контролю та аудиту департаменту "Адміністрація міського голови" Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому від 27.10.2006 року №1202, управління має право перевіряти у міських комунальних підприємствах, установах, організаціях, що фінансуються з міського бюджету, грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінними паперами; матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання та витрачання; розрахункових матеріалів формування договірних цін та ринкової вартості об'єктів.
Також суд прийшов до висновку, що Управлінням контролю та аудиту Львівської міської ради при пред'явленні вимоги відділу приватизації житла Франківського району щодо проведення перевірки фінансово-господарської діяльності на підставі скерування начальника Управління контролю та аудиту Дроздова О.В. №2103/29 від 22.12.2014 року було порушено вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема, перевірка фінансово-господарської діяльності відділу приватизації житла Франківського району не була включена у план здійснення заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період, який мав бути оприлюдненим на офіційному веб-сайті органу державного нагляду (контролю) не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду, що є порушенням ч.1 ст.5 Закону; відсутні підстави для здійснення позапланових заходів, вичерпний перелік яких встановлений ч.1 ст.6 Закону, для здійснення позапланової перевірки фінансово-господарської діяльності відділу приватизації житла Франківського району; відділ приватизації житла Франківського району не отримував письмового повідомлення про проведення перевірки, що є порушенням ч.4 ст.5 Закону; пред'явлене працівниками Управління контролю та аудиту скерування на перевірку не передбачено чинним законодавством; Управлінням контролю та аудиту не пред'явлено посвідчення (направлення) на проведення перевірки, оформлене відповідно до ч.3 ст.7 Закону.
Крім того, як зазначає суд першої інстанції, у 2014-2015 роках в Україні встановлено мораторій на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами. Так, відповідно до ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» було встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки. Пунктом 8 розділу «Перехідні положення» Закону України від 28.12.2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки. Пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71-VIII, встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Згідно з Положенням про управління контролю та аудиту департаменту "Адміністрація міського голови" Львівської міської ради, на управління покладені контрольні функції.
З врахуванням викладеного, суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги. Однак, колегія суддів вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими з огляду на наступне.
Апеляційний суд вважає, що працівники Управління контролю та аудиту Львівської міської ради при пред'явленні вимоги відділу приватизації житла Франківського району щодо проведення перевірки їх фінансово-господарської діяльності виконували свої посадові обов'язки на підставі скерування начальника управління, який у свою чергу виконував доручення в.о. Голови міста, а відповідно до Положення про управління контролю та аудиту департаменту "Адміністрація міського голови" Львівської міської ради, управління підзвітне і підконтрольне міській раді і голові міста. Тобто діяли вони відповідно до чинного положення. Позивач посадових осіб відповідача до проведення перевірки не допустив, внаслідок чого було складено акт. Як вбачається з матеріалів справи, інші рішення по вказаній перевірці не приймались.
На думку колегії суддів, обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Дана позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13.
Оскільки наслідком розв'язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного суб'єктивного права позивача, то у разі незгоди з діями чи рішеннями контролюючого органу, вимога про визнання протиправними дій відповідача, в тому числі дій контролюючого органу щодо проведення перевірки дотримання фінансово-господарської діяльності суб'єкта, не буде мати своїм правовим наслідком захист прав позивача, адже таке право підлягає захисту, зокрема, шляхом пред'явлення позову про скасування власне рішень контролюючого органу, яке винесене за результатами такої перевірки.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Водночас, в п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС України зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Згідно з частиною другою статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушуються, створено або створюють перешкоди для реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
При цьому, задоволеними можуть бути лише ті вимоги, які відновлюють охоронювані законом права, свободи та інтереси позивача.
Приймаючи оскаржувану постанову, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки проведення перевірки відповідачем здійснено з порушенням встановленої процедури, то така перевірка є неправомірною.
Водночас, колегія суддів вважає, що вчинені контролюючим органом процедурні порушення підлягали б оцінці з огляду на те, наскільки відповідні порушення вплинули на можливість суб'єкта господарювання захистити свої права під час проведення спірної перевірки та чи вплинули порушення процедури проведення перевірки на встановлення дійсних фактичних обставин.
При цьому, як зазначено вище за результатами такої перевірки контролюючим органом не виносились жодні рішення, а відтак, не підлягають оцінці процедурні дії, що були вчинені під час проведення перевірки, оскільки не є юридично значимими, тобто не мають безпосереднього впливу на стан суб'єктивних прав та обов'язків позивача. Такі дії є лише службовою діяльністю працівників контролюючого органу на виконання своїх посадових обов'язків із збирання доказової інформації щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог чинного законодавства.
Виходячи з наведеного суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що вимоги позивача щодо визнання протиправними дій відповідача стосовно проведення перевірки задоволеними бути не можуть, оскільки не мають своїм наслідком відновлення прав та інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду.
Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги позивача є безпідставними і задоволенню не підлягають.
Судова колегія вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, а тому постанову суду першої інстанції необхідно скасувати і винести нову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.
Керуючись статтями 160 ч.3, 195, 196, 198 п.3, 202, 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційні скарги начальника Управління контролю та аудиту Львівської міської ради Дроздова Олега Васильовича, Львівського міського голови Садового Андрія Івановича задоволити.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 21 березня 2016 року по справі № 461/1062/15-а - скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Відділу приватизації житла Франківського району відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя В.П. Дякович
Судді Л.П. Іщук
Т.В. Онишкевич
Повний текст постанови виготовлено 01 червня 2016 року.