17 травня 2016 рокусправа № П/811/3311/15
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю
суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.
за участю секретаря судового засідання: Шелепова Ю.О.
за участю представників:
позивача: - Звєрєва В.І. дов від 25.05.2016
відповідача: - не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську
апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Науково-виробниче підприємство «Радій»
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2016 року
у справі № П/811/3311/15
за позовом публічного акціонерного товариства «Науково-виробниче підприємство «Радій»
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області
про визнання протиправними та скасування припису і постанови,-
Публічне акціонерне товариства «Науково-виробниче підприємство «Радій» звернулося до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області, в якому просило визнати незаконним та скасувати Припис №177/2015ю-Кд від 06.10.2015; визнати незаконною та скасувати Постанову №1011/3/5/1791 від 15.10.2015 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані припис та постанова є такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства з огляду на те, що перевірка проведена без участі керівника ПАТ "НВП "Радій" та коменданта гуртожитку. Перевірка проведена з перевищенням п'яти робочих днів та не продовжена за рішенням керівника ДАБІ. Також позивач не погоджується з тим, що за висновком відповідача ПАТ "НВП "Радій" виконувались будівельні роботи без поданої та зареєстрованої декларації, оскільки така декларація була подана та зареєстрована 30.09.2015 за № КД083152730573.
Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10.02.2016 а задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постанову суду мотивовано правомірністю застосування до позивача штрафу з огляду на те, що під час перевірки встановлено виконання позивачем будівельних робіт з капітального ремонту системи опалення (заміна металевого трубопроводу на пластиковий), а не реконструкції частини будівлі гуртожитку, у зв'язку з чим зареєстрована 30.09.2015 декларація на проведення реконструкції не має відношення до виконання капітального ремонту. Також, суд встановив безпідставність доводів позивача щодо порушення порядку та строків проведення перевірки.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги. Позивач вважає, що суд першої інстанції не врахував численні порушення порядку проведення перевірки та оформлення її результатів, зокрема, винесення постанови не уповноваженою особою, з посиланням на п.20 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю». Також позивач зазначає про безпідставність позиції суду першої інстанції щодо різного розуміння та трактування «Реконструкції» та «Капітального ремонту», тим більш, що в декларації: про початок виконання будівельних робіт враховано і заміну окремих конструкцій, їх елементів, і поліпшення проживання мешканців, що відображається в декларації як заміна тепломереж (внутрішніх мереж теплопостачання) на поліпропіленові труби.
Відповідач проти задоволення апеляційної скарги заперечує, вважає оскаржувану постанову суду першої інстанції обґрунтованою та правомірною, зазначає, що 06.10.2015 у присутності представника позивача, на підставі наказу від 10.08.2015 № 843 Держархбудінспекції України, яким не встановлено строки проведення перевірки, та направлення на позапланову перевірку № 743 від 02.10.2015 посадовою особою Інспекції проведено перевірку та складено відповідні документи по її оформленню, чим спростовується твердження ПАТ «НВП «Радій» щодо порушення строку на проведення позапланової перевірки. Крім того, п.8 Порядку передбачено, що під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки, тобто законодавство України не покладає на посадових осіб обов'язку надавати під розпис будь-які документи на проведення позапланової перевірки та повідомляти про час та місце її проведення. Щодо доводів позивача про винесення спірної постанови не уповноваженою особою Інспекції, то такі доводи не ґрунтуються на нормах законодавства України, оскільки відповідно до п.2 ч.2 ст.3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають право від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Стосовно суті виявленого порушення відповідач зазначає, що ПАТ «НВП «Радій» вважає, що постанова підлягає скасуванню у зв'язку з подачею до Інспекції та реєстрацією 30.10.2015 останнім декларації про початок виконання будівельних робіт по реконструкції частини будівлі гуртожитку під малосімейний гуртожиток по АДРЕСА_1 і стверджує, що вказані роботи були розпочаті після проведення реєстрації декларації, проте, виходячи з матеріалів перевірки (акту № 742/2015ю-Кд та протоколу №3/2015ю-Кд від 06.10.2015), під час проведення перевірки встановлено, що товариством виконуються будівельні роботи з капітального ремонту системи опалення, а не реконструкції частини будівлі гуртожитку без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, тому зареєстрована декларація на проведення реконструкції не має відношення до виконання позивачем капітального ремонту без дозвільних документів. На думку відповідача в даному випадку позивачем допускається підміна понять з метою уникнути відповідальності за вчинене правопорушення, яке має місце і на даний час.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про час і місце судового засідання відповідач повідомлений судом належним чином.
Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню внаслідок наступного.
Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, ПАТ «НВП «Радій» є власником гуртожитку, розташованого по АДРЕСА_1.
10.08.2015 головою Держархбудінспекції України виданий наказ № 843 «Про проведення позапланової перевірки», яким, на підставі письмового колективного звернення громадян: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та інших від 07.07.2015, доручено Управлінню Держархбудінспекції у Кіровоградській області провести позапланову перевірку ПАТ «НВП «Радій» з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час здійснення підготовчих та будівельних робіт у гуртожитку АДРЕСА_1 (а. с.73).
28.08.2015 заступником начальника Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області на підставі вищевказаного наказу від 10.08.2015 № 843 видано головному державному інспектору інспекційного відділу у м.Кіровограді Семібратову Сергію Олександровичу направлення для проведення позапланової перевірки № 691 (а. с.74).
Строк дії направлення зазначено з 1 по 7 вересня 2015 року. Доказів здійснення вказаним інспектором перевірки в період з 1 по 7 вересня 2015 року та оформлення її результатів матеріали справи не містять.
08.09.2015 за наказом № 623 «ОС» головний державний інспектор інспекційного відділу у м.Кіровограді Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області Семібратов С. О. переведений на посаду головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області (а. с.78).
02.10.2015 заступником начальника Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області на підставі вищевказаного наказу від 10.08.2015 № 843 головному інспектору будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області Семібратову С. О. видано направлення для проведення позапланової перевірки № 743 (а. с.75). Строк дії направлення зазначено з 5 по 9 жовтня 2015 року.
Таким чином, на підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 10.08.2015 № 843 заступником начальника Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області видано два направлення одній і тій же особі: у вересні 2015 року та у жовтні 2015 року.
30.09.2015 Управлінням Держархбудінспекції у Кіровоградській області зареєстровано за № КД083152730573 Декларацію про початок виконання будівельних робіт поданої до Інспекції ПАБ «НВП «Радій» по об'єкту «Реконструкція частини будівлі гуртожитку під малосімейний гуртожиток по АДРЕСА_1» (а. с.15, 16).
У вказаній Декларації зазначено: вид будівництва - реконструкція, категорія складності - III; основні показники об'єкта будівництва з найменуванням основних показників:
- заміна тепломереж на поліпропіленові труби різного діаметра;
- улаштування покрівлі з металочерепиці (дерев'яної шатрової покрівлі, мінераловатними плитами).
06.10.2015 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області Семібратовим С. О. складено акт № 742/2015ю-Кд перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (а. с.9; 76, 77).
В даному акті перевірки зафіксовано, що на об'єкті будівництва «Реконструкція частин будівлі гуртожитку під малосімейний гуртожиток по АДРЕСА_1» власником будівлі гуртожитку ПАТ «НВП «Радій» виконувались будівельні роботи з капітального ремонту системи опалення шляхом заміни металевого трубопроводу на пластиковий без поданої та зареєстрованої в Управлінні Держархбудінспекції у Кіровоградській області декларації про початок виконання будівельних робіт, яка заноситься до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, що є порушенням п.2 ч.1 ст.34, ч.1 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 № 466.
Також в акті перевірки від 06.10.2015 зазначено, що перевірка здійснена у присутності представника ПАТ «НВП «Радій», проте прізвище, посада, підпис відповідного представника підприємства в акті перевірки від 06.10.2015 відсутні. Будь-які акти про відмову від підпису представника підприємства в матеріалах справи відсутні, як відсутні і докази їх складення.
Відповідно до вказаного акту перевірки порушення встановлено за результатами неодноразового виходу на місце 13.08.2015 та 01.09.2015.
06.10.2015 головним інспектором Інспекції Семібратовим С. О. складено протокол № 3/2015ю-Кд про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зафіксовано вищенаведене порушення, датою виявлення якого зазначено 13.08.2015, а також зазначено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 14.10.2015 (а. с.10).
У даному протоколі, як і в акті перевірки від 06.10.2015, відсутні прізвище, посада та підпис представника ПАТ «НВП «Радій».
Того ж дня, 06.10.2015 головним інспектором Інспекції Семібратовим С. О. складено припис № 177/2015ю-Кд, яким від ПАТ «НВП «Радій» вимагалось негайно зупинити будівельні роботи і зобов'язано про його виконання повідомити Управління у термін до 15.10.2015 (а. с.11).
У вказаних документах (акті перевірки, протоколі та приписі) міститься відмітка про їх направлення ПАТ «НВП «Радій» поштою.
Листом від 08.10.2015, підписаним заступником начальника Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області, повідомлено ПАТ «НВП «Радій», що розгляд справи про порушення у сфері містобудівної діяльності переноситься з 14.10.2015 на 15.10.2015. Одночасно вказано, що факт виконання будівельних робіт з капітального ремонту системи опалення шляхом заміни металевого трубопроводу на пластиковий без поданої та зареєстрованої в Інспекції декларації про початок виконання будівельних робіт, яка заноситься до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, встановлено 13.08.2015 (а. с.12).
15.10.2015, розглянувши матеріали проведеної перевірки, головним інспектором Інспекції Семібратовим С. О. винесено постанову № 1011/3/5/1791 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою за виконання ПАТ «НВП «Радій» будівельних робіт з капітального ремонту системи опалення шляхом заміни металевого трубопроводу на пластиковий по АДРЕСА_1 без поданої та зареєстрованої в Управлінні Держархбудінспекції у Кіровоградській області декларації про початок виконання будівельних робіт, яка заноситься до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, на підставі абз.4 п.4 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» до ПАТ «НВП «Радій» застосовано штраф у сумі 124 020 грн. (а. с.8). При цьому датою виявлення порушення у даній постанові зазначено 13.08.2015.
З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд не погоджується з судом першої інстанції про правомірність оскаржуваних припису та постанови про накладення штрафу.
Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні відносини регулюються Законом України «Про архітектурну діяльність», Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, та Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.95.
Відповідно до ст.10 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.99 №687-XIV (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних відносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, місцевих правил забудови населених пунктів, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
У відповідності до п.6 ч.1 ст.7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (в редакції на момент проведення перевірки) управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.
У п.1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (в редакції на момент проведення перевірки) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (п.5 Порядку № 553).
За положеннями п.7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Щодо строку проведення перевірки, колегія суддів приймає до уваги, що у наказі про проведення перевірки від 10.08.2015 не визначалась дата, з якої необхідно таку перевірку розпочати і за таких обставин встановити порушення відповідачем строку проведення перевірки неможливо.
За приписами абз.1 п.9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Також у п.14 Порядку № 553 визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, крім іншого, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
У п.п.16-19 Порядку № 553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Також у пункті 9 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.95 № 244 (в редакції на момент проведення перевірки) визначено, що про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності керівник структурного підрозділу інспекції, його заступники, які згідно з функціональними обов'язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, або головний державний інспектор (далі - уповноважена посадова особа інспекції) складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
У відповідності до п.10 Порядку № 244 уповноважена посадова особа інспекції складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб'єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб'єкта містобудування.
Згідно п.13 Порядку № 244 протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).
У разі відмови суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа інспекції, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.
Згідно п.21 Порядку № 553 якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Наведені правові норми свідчать, що перевірка, як вид державного архітектурно-будівельного контролю, здійснюється у присутності суб'єкта містобудування або його представника, що будують об'єкт будівництва, які мають право допустити чи не допустити посадову особу органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки і така посадова особа зобов'язана пред'явити суб'єкту містобудування службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
При цьому за результатами перевірки складається акт та, у разі необхідності, припис, які суб'єкт містобудування має право відмовитись підписувати, про що посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить в акті відповідний запис. І лише у випадку наявності такої відмови суб'єкта містобудування від їх отримання, надсилаються останньому рекомендованим листом з повідомленням.
За визначенням, наведеним у ст.69 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.
Згідно ч.ч.1, 4 ст.70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.
Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.
Разом з тим, відповідно до ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Тобто особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок (тягар) доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати докази, що свідчать про правомірність його дій, законність прийнятих рішень.
Проте відповідачем не надано суду належних доказів присутності представників ПАТ «НВП «Радій», яке у даному випадку є суб'єктом містобудування, під час проведення позапланової перевірки головним інспектором Інспекції Семібратовим С. О., пред'явлення останнім перед початком цієї перевірки службового посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки позивачу, що свідчить про порушення процедури проведення позапланової перевірки.
Стосовно суті виявленого порушення колегія суддів зазначає наступне.
Як вбачається з вищезазначеного, штрафні санкції застосовані до ПАТ «НВП «Радій» на підставі абз.4 п.4 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» за порушення п.2 ч.1 ст.34, ч.1 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суть якого полягає у тому, що товариством виконувались будівельні роботи з капітального ремонту системи опалення шляхом заміни металевого трубопроводу на пластиковий без поданої та зареєстрованої в Управлінні Держархбудінспекції у Кіровоградській області декларації про початок виконання будівельних робіт, яка заноситься до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт.
За положеннями статті 4 Закону України «Про архітектурну діяльність» для створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає: будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об'єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єкта містобудування.
Так, у п.2 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після: реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
Згідно ч.1 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Отже, без здійснення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт (до яких відноситься і реконструкція, і капітальний ремонт) замовник (підрядник) не має право приступити до їх виконання.
Відповідно до ч.ч.2, 4, 5 ст.34 Закону № 3038-VI реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає декларацію про початок виконання будівельних робіт замовникові для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта будівництва, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених частиною четвертою статті 34 цього Закону), містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації. Після усунення недоліків декларація розглядається органом державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, передбаченому для її реєстрації.
Рішення про реєстрацію або повернення декларації про початок виконання будівельних робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права реєстрації декларації), або оскаржено до суду.
Для встановлення наявності порушення, виявленого Інспекцією (виконання товариством будівельних робіт без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт) визначальним чинником у контексті спірних правовідносин є дата виявлення цього порушення.
З огляду на вищенаведені обставини, колегія суддів звертає увагу, що дані стосовно дати виявлення порушення в матеріалах справи різняться:
- згідно акту перевірки від 06.10.2015 порушення встановлено за результатами виходу на місце 13.08.2015 та 01.09.2015 (а. с.9);
- згідно протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.10.2015 (а. с.10), листа Інспекції від 08.10.2015 (а. с.12) та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.10.2015 (а. с.8) дата виявлення порушення - 13.08.2015.
Проте відповідачем не надано доказів наявності у будь-якої посадової особи Інспекції направлення на перевірку та здійснення перевірки у цей день. Фото, які як вважає відповідач, є свідченням виконання позивачем робіт без реєстрації вищевказаної декларації, датовані 05.10.2015 (а. с.77).
Вже у своїх поясненнях суду відповідач стверджує, що датою виявлення порушення є 06.10.2015.
При цьому колегія судів зауважує, що відповідачем не надано суду жодного належного доказу виявлення порушення у вказані дати, а саме: 13.08.2015, 01.09.2015, 05.10.2015, 06.10.2015.
Разом з тим у пункті 6 Порядку № 244 встановлено, що днем виявлення правопорушення є день складення акта перевірки відповідного суб'єкта містобудування.
Таким чином, враховуючи цю норму чинного законодавства, датою виявлення Інспекцією порушення є 06.10.2015 - дата складання акту перевірки.
Однак, з наведених вище обставин справи вбачається, що станом на 06.10.2010 Управлінням Держархбудінспекції у Кіровоградській області вже була зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт поданої до Інспекції ПАБ «НВП «Радій» по об'єкту «Реконструкція частини будівлі гуртожитку під малосімейний гуртожиток по АДРЕСА_1» за № КД083152730573 від 30.09.2015 (а. с.15, 16).
І у вказаній Декларації заявлено вид будівництва - реконструкція, і до основних показників об'єкта будівництва включено, серед інших робіт, роботи з заміни тепломереж на поліпропіленові труби різного діаметра.
Доказів невідповідності даної Декларації вимогам чинного законодавства матеріали справи не містять.
За приписами статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність ) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами,
Відповідно до п.22 Порядку № 244 за результатами розгляду справи посадова особа інспекції, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов:
1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
За приписами п.п.1 п.8 Порядку № 244 провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не може бути розпочате, а розпочате провадження підлягає закриттю в разі: відсутності події і складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Таким чином, колегія суддів вважає, що оскільки на дату виявлення порушення (06.10.2015) у товариства вже була наявною зареєстрована 30.09.2015 Інспекцією у відповідному Реєстрі Декларація про початок виконання будівельних робіт, винесення відповідачем спірних припису від 06.10.2015 про зупинення будівельних робіт і постанови про накладення штрафу від 15.10.2015 є безпідставним.
Стосовно доводів відповідача, з якими погодився суд першої інстанції, що будівельні роботи по заміні труб системи опалення є не реконструкцією, а капітальним ремонтом, і тому Декларація, зареєстрована 30.09.2015, не повинна братись до уваги, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до абз.4 п.4 ч.2 ст.2 Закону № 208 суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:
виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації: на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.
Таким чином, вказана норма передбачає два різні випадки, за які до суб'єкта містобудування може бути застосований даний штраф:
- виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт,
- наведення недостовірних даних у вже наявній декларації про початок виконання будівельних робіт.
Разом з тим, у спірній постанові про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.10.2015 зазначена така підстава для застосування штрафу як відсутність у позивача зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт.
Факт виявлення у наявній декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних в установленому порядку відповідачем не встановлений, відповідно, не є і не може бути підставою для застосування до позивача штрафу за спірною постановою від 15.10.2015.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що згідно ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»
З наявних в матеріалах справи доказів вбачається, що у відповідності до ст.31 вказаного Закону підприємством розроблено та затверджено Робочий проект «Реконструкція частини гуртожитку під малосімейний гуртожиток по АДРЕСА_1», згідно якому поетапно проводились будівельні роботі, в тому числі, зазначені в поданій позивачем та зареєстрованій відповідачем Декларації.
Отже, будівельні роботи по заміні металевого трубопроводу на пластиковий передбачені в якості складової робіт з реконструкції, внаслідок чого віднесення таких робіт до капітального ремонту є помилковим, тому наведені доводи відповідача з цього приводу колегія суддів вважає необґрунтованими і безпідставними.
Щодо доводів позивача про винесення спірної постанови не уповноваженою особою Інспекції, то відповідач вважає, що такі доводи не ґрунтуються на нормах законодавства України, оскільки на підставі п.2 ч.2 ст.3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають право від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Позивач, зі свого боку, в обґрунтування позиції щодо відсутності у головного інспектора Інспекції Семібратова С. О. повноважень накладати штраф, посилається на пункт 20 Порядку № 553, згідно якому протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Колегія суддів стосовно даного питання зазначає наступне.
У ч.15 Порядку № 244 визначено, що протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріали подаються посадовій особі інспекції, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складення.
Згідно статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.94 № 208/94-ВР (в редакції, що діяла на момент накладення штрафу) справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються:
1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
3) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають право від імені:
1) органів державного архітектурно-будівельного контролю:
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Також у пункті 2 Порядку № 244 (в редакції на момент винесення спірної постанови про накладення штрафу - зміни набрали чинності 06.10.2015) визначено, що справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розглядаються такими органами державного архітектурно-будівельного контролю:
1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
3) Держархбудінспекцією.
Накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому-четвертому пункту 2, мають право:
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм.Києві та Севастополі.
Згідно положень ч.3 ст.6 Закону № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Водночас, згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 №439/2011 , Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Як встановлено пунктом 6 Положення № 439/2011, Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.
В свою чергу, Постановою Кабінету Міністрів України № 671 від 19.08.2015 «Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю», прийнятою відповідно до частини третьої статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», установлено, що:
органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов'язків Державної архітектурно-будівельної інспекції щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності»;
до завершення здійснення заходів з утворення органів державного архітектурно-будівельного контролю в Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та сільських, селищних, міських радах або визначення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, на які покладаються повноваження, визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності», а також затвердження актів спільної комісії такі повноваження здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція.
Таким чином, на момент винесення спірної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 1011/3/5/1791 від 15.10.2015 головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Держархбудінспекції у Кіровоградській області Семібратов С. О. мав повноваження на застосування штрафу до суб'єктів містобудування.
З огляду на вищевикладене, оцінюючи дії відповідача на відповідність критеріям зазначеним в ч.3 ст.2 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що виносячи спірний припис від 06.10.2015 і приймаючи спірну постанову про накладення штрафу від 15.10.2015, відповідач діяв не на підставі закону, а тому вказані рішення суб'єкта владних повноважень підлягають визнанню протиправними та скасуванню.
За приписами ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції неповно з'ясовані обставини та ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування постанови суду з прийняттям нової про задоволення позову ПАТ «НВП «Радій».
Відповідно до положень ч.1 ст.94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Приймаючи до уваги обсяг задоволених позовних вимог, апеляційний суд вважає, що підлягають компенсації всі судові витрати, понесені позивачем, підтверджені наявними в матеріалах справи платіжними документами.
Отже відповідно до ст.94 КАС України підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача сплачений позивачем судовий збір за подання позову до суду першої інстанції в сумі 1860,30 грн. та за подання апеляційної скарги - в сумі 2046,33 грн., всього в сумі 3 906,63 грн.
Керуючись ст.94, ст.ст.198, 202, 205, 207 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Науково-виробниче підприємство «Радій» задовольнити.
Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2016р. у справі № П/811/3311/15 скасувати, прийняти нову постанову.
Позов задовольнити.
Визнати протиправними та скасувати припис № 177/2015ю-Кд від 06.10.2015 та постанову № 1011/3/5/1791 від 15.10.2015 Управління державного архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області.
Стягнути з Управління державного архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Публічного акціонерного товариства «Науково-виробниче підприємство «Радій» судові витрати у загальному розмірі 3906,63 грн.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: І.Ю. Добродняк
Суддя: Н.А. Бишевська
Суддя: Я.В. Семененко