"25" травня 2016 р. м. Київ К/800/17074/14
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
Сороки М.О.,
Смоковича М.І.,
Чумаченко Т.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ТОВ «Фонд-2» до Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області про визнання незаконними та протиправними дій, визнання незаконним та скасування припису та розрахунку шкоди, за касаційною скаргою Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 грудня 2013 року і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 березня 2014 року, -
встановив:
У листопаді 2013 року ТОВ «Фонд-2» звернулось до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просило:
визнати незаконними та протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області щодо проведення перевірки дотримання земельного законодавства від 26.06.2013, складання акту перевірки від 26.06.2013, припису № 0153 від 26.06.2013, протоколу про адміністративне правопорушення № 000708 від 26.06.2013, розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки;
визнати незаконним і скасувати припис Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області № 0153 від 26.06.2013;
визнати незаконним та скасувати розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 19 грудня 2013 року, позов задоволено частково. Визнано незаконним і скасовано припис Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області № 0153 від 26.06.2013. Визнано незаконним та скасовано розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 березня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення позову. Визнано незаконним та скасовано розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття ТОВ «Фонд-2» земельної ділянки. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог, Державна інспекція сільського господарства в Донецькій області звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить їх скасувати як такі, що ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у касаційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Встановлено, що відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» Державною інспекцією сільського господарства в Донецькій області проведена перевірка ТОВ «Фонд-2» з питань дотримання вимог земельного законодавства на землях Орлово-Іванівської сільської ради.
За результатами зазначеної перевірки складено акт від 26.06.2013, у якому зафіксовано факт самовільного зайняття земельної ділянки загальною площею 1,93 га із земель промисловості Орлово-Іванівської сільської ради Шахтарського району Донецької області без правовстановлюючих документів.
На цій підставі Державною інспекцією сільського господарства в Донецькій області складено припис № 0153 від 26.06.2013, у якому від позивача вимагалось усунути порушення вимог земельного законодавства та звільнити самовільно зайняту земельну ділянку, про що повідомити відповідача до 25.07.2013.
26.06.2013 Державною інспекцією сільського господарства в Донецькій області відносно позивача складено протокол про адміністративне правопорушення № 000708 за порушення вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України та статті 53-1 КУпАП.
01.08.2013 Державною інспекцією сільського господарства в Донецькій області складено розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного заняття земельної ділянки на суму 53935,09 грн.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове судове рішення про часткове задоволення позову, апеляційний суд фактично погодився з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання незаконним та скасування розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки з огляду на недоведеність відповідачем факту спричинення позивачем шкоди за відсутності доказів на підтвердження погіршення стану земельної ділянки за період її використання позивачем, хімічного і радіоактивного забруднення території, експлуатації на ній обладнання, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, стічними водами, тощо.
Також апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовної вимоги щодо визнання незаконними та протиправними дій Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області обґрунтовуючи його тим, що під час проведення перевірки дотримання земельного законодавства від 26.06.2013, складання акту перевірки від 26.06.2013, припису № 0153 від 26.06.2013, протоколу про адміністративне правопорушення № 000708 від 26.06.2013, розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, відповідач діяв на підставі наказу та направлення, тобто в межах повноважень, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Законом «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Положенням «Про Державну інспекцію сільського господарства України», затвердженим Указом Президента України № 459/2011 від 13.04.2011.
Що стосується позовної вимоги про визнання незаконним і скасування припису Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області № 0153 від 26.06.2013, апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для його скасування в зв'язку з не підтвердженням ТОВ «Фонд-2» факту вжиття заходів для належного оформлення права користування спірною земельною ділянкою. Вказано, що рішення про виділення позивачу земельної ділянки не приймалось, договір оренди відносно неї не укладався, а тому припис є правомірним.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій виходячи з наступного.
Відповідно вимог статей 6, 7, 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
На підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом.
Державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
За змістом статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» № 963-IV від 19.06.2003 (далі - Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами, що визначено Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 132 від 25.02.2013 (далі - Порядок № 132).
Відповідно до Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України № 459/2011 від 13.04.2011 Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Пунктом 5 цього Положення встановлено, що Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.
За приписами статей 9, 10 Закону № 963-ІУ державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
За таких обставин є обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про обґрунтованість дій Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області щодо здійснення перевірки позивача з огляду на наявність наказу та направлення на проведення перевірки.
У статті 1 Закону № 963-IV визначено поняття самовільного зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
За змістом статей 125,126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» .
Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за таке порушення як самовільне зайняття земельних ділянок (пункт «б» частини 1 статті 125 Земельного кодексу України).
Відповідно до пунктів 5.7, 5.8, 5.9, 6.1 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 132 від 25.02.2013, планові та позапланові заходи щодо перевірки стану фактичного використання та охорони земель проводяться в обов'язковому порядку на території земельних ділянок, що використовуються суб'єктами господарювання. При проведенні заходу можуть бути присутні особи, права чи законні інтереси яких порушені внаслідок неправомірної діяльності суб'єкта господарювання, а також особи, безпосередньо причетні до порушення вимог земельного законодавства.
У разі виявлення порушення вимог земельного законодавства державні інспектори:
з'ясовують обставини та суть вчиненого порушення земельного законодавства, установлюють особу, яка його вчинила, чи особу, внаслідок бездіяльності якої порушено вимоги земельного законодавства;
установлюють, чи є в діях осіб, які вчинили правопорушення, чи осіб, внаслідок бездіяльності яких порушено вимоги земельного законодавства, ознаки адміністративного чи кримінального правопорушення;
встановлюють шляхом обстеження земельних ділянок, чи завдана суб'єктом господарювання або третіми особами шкода земельним ресурсам унаслідок здійснення ними господарської чи іншої діяльності.
У разі необхідності визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, інспекційними органами під час проведення планових та позапланових заходів здійснюються обстеження земельних ділянок.
У разі необхідності в акті перевірки наводиться план-схема місця розташування земельної ділянки (схематичний абрис чи викопіювання з картографічних матеріалів планів земельної ділянки з прив'язкою до місцевості та зазначенням суміжних землекористувачів). На плані-схемі вказується загальна площа земельної ділянки та площа, на якій виявлено порушення (забруднення, самовільне зайняття, нецільове використання земельної ділянки тощо).
Між тим, із згаданого акту перевірки ТОВ «Фонд-2» з питань дотримання вимог земельного законодавства не вбачається яку саме земельну ділянку самовільно використовує позивач, що унеможливлює з'ясування обставин та суті вчиненого порушення земельного законодавства.
З урахуванням описаного колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправним та скасування припису Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області № 0153 від 26.06.2013.
Визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, визначається Методикою визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України № 963 від 25.07.2007.
У цьому випадку розміру шкоди не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України.
За змістом частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.
Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер
Між тим дані, викладені в розрахунку, та сам розрахунок, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.
Такі дані розрахунку можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені згадувані дані розрахунку.
Отже, предметом оскарження відповідно до статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.
Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Тобто відсутнє право, яке підлягає судовому захисту.
За таких обставин позовна вимога про визнання незаконним та скасування розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки не може бути предметом спору у справі.
Згідно з пунктом 1 частини 1 та частиною 2 статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Статтею 124 Конституції України визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Розгляд таких справ законом не віднесено до жодної юрисдикції.
Таким чином у цій частині позовних вимог провадження у справі підлягає закриттю.
У відповідності із статтею 226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
Керуючись ст. ст. 157, 220, 222, 223, 226, 230, 231 КАС України, суд,-
ухвалив:
Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області - задовольнити частково.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 березня 2014 року - скасувати, залишивши в силі постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 грудня 2013 року в частині позовних вимог про:
визнання незаконними та протиправними дій Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області щодо проведення перевірки дотримання земельного законодавства від 26.06.2013, складання акту перевірки від 26.06.2013, припису № 0153 від 26.06.2013, протоколу про адміністративне правопорушення № 000708 від 26.06.2013, розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки;
визнання незаконним і скасування припису Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області № 0153 від 26.06.2013.
Закрити провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.
Судді: